政治
 

国家监察体制改革背景下职务犯罪检察职能定位与机构设置

吴建雄

人民出版社  www.ccpph.com.cn  2018-07-26        来源: 国家行政学院学报

[摘要]在国家监察体制改革全面实施、检察机关反贪反渎和预防部门转隶监察委员会的情势下,认清检察机关司法反腐的职能定位,科学设置职务犯罪检察内设机构,实行决定逮捕与审查起诉一体的工作模式,依法配置侦查、逮捕、公诉、立案监督、调查监督、审判监督等职权,是“形成监察机关与司法执法机关相互配合、相互制衡的工作机制”,是充分发挥检察机关在党和国家反腐败总体格局中职能作用的必然选择。

党的十九大对新时代反腐败斗争和国家监察体制改革做出重要部署。检察机关作为党领导下的司法机关,在党和国家反腐败总体格局中,承担着司法监督的法定职责;在惩治腐败犯罪的法治环节中,处于确认、巩固和拓展监察办案成果、追诉提起审判、实现罪刑法定的重要地位。因此,在国家监察体制改革全面实施、反贪反渎和预防部门转隶监察委员会的情势下,深入研究新时代检察机关职务犯罪检察职能的定位与机构设置,具有重要的现实意义。

一、反腐败格局中职务犯罪检察的职能定位

职务犯罪检察特指对监察机关移送审查起诉案件的刑事立案、审查批捕和审查起诉职能活动,是司法反腐即司法机关对腐败犯罪行为适用法律的评价和处置的重要环节。由于反腐诉讼是一个承载着政治价值、社会价值、法律价值的重大命题,亟须作为独特的司法现象来对待。就司法反腐的概念而言,应从刑事诉讼与反腐诉讼;政治反腐与司法反腐;检察反腐与审判反腐等重大关系中来考察和认识。

(一)职务犯罪检察在刑事诉讼格局中的定位

在司法实践中,职务犯罪的刑事诉讼和普通犯罪的刑事诉讼虽然都是对犯罪行为的法律评价和刑罚处罚,但有着不同的本质特征。首先,从社会危害的性质看,普通犯罪是一种权利侵害行为,它的侵害对象是社会管理秩序;职务犯罪则是一种权力侵害行为,它的侵害对象是社会管理机器本身。其二,从诉讼程序的处理看,非职务犯罪司法必须严格执行公检法各负其责、相互制约、相互配合的原则,其中各负其责是基础,相互制约是核心,互相配合是要求,旨在防止冤假错案;职务犯罪诉讼由监察机关移送检察机关起诉时进入诉讼环节。其三,从诉讼的价值目标看,非职务犯罪的诉讼秉承打击犯罪与保障人权的双重价值目标,打击犯罪是直接价值,保障人权是根本价值;而职务犯罪的诉讼有着三重价值目标,直接价值是打击犯罪,核心价值是反腐倡廉,根本价值是维护人民主权。其四,从司法活动的范畴看,非职务犯罪的诉讼,要解决的争端与冲突主要发生在社会领域,其恢复的是被破坏的社会成员间的法律关系,维护的是社会秩序、经济秩序的和谐与稳定;而职务犯罪的诉讼,是反腐败政治任务的重要组成部分,是腐败政治治理成果的确认和巩固,维护的是国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性。因此,必须转变职务犯罪与非职务犯罪的刑事评价和司法处置具有一致性和不可分性的传统诉讼观念,树立以监督公共权力、维护国家政治清明为核心价值的反腐败司法理念,[1]确立反腐司法即职务犯罪检察在刑事诉讼中的独立地位。

(二)职务犯罪检察在反腐败政治格局中的定位

我国已形成党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各司其职、人民群众有效参与的反腐败工作格局。司法反腐既是政治反腐的组成部分,也是政治反腐的法治保障。一直以来,我国反腐形成了一条相对固定的“路径”:先经由党内程序进行查处,发现基本犯罪事实或线索后,经党内处理后再移交司法机关,依法进行定罪量刑。这种前置程序与法治程序、行政程序与国家程序相衔接的机制,是一个由党内规制、行政规制到法律规制的过程,也是一个由政治反腐到司法反腐的过程。随着国家监察体制改革的实施,监察机关行使腐败犯罪调查权,对构成犯罪的腐败分子,移送司法机关起诉、审判、执行,法治正义得以重塑。它告诉人们,以纪检监察程序带动强劲的反腐风暴,最终要走向司法机关的严密有序的刑事诉讼,司法反腐是政治反腐的法治依归,这就决定了职务犯罪检察在反腐败政治格局中处于巩固监察执法成果和实现反腐罪刑法定、彰显反腐法治权威的中心环节。

(三)职务犯罪检察在司法反腐格局中的定位

司法反腐是国家权力监督体系中的最后环节,是政治领域中审判活动和法律监督构成的司法监督机制。从反腐功能讲,检察机关与监察机关对接,重在确认犯罪、证实犯罪、追诉犯罪,具有主动性。同时其对国家工作人员职务犯罪采取的侦查起诉、交付审判活动,也具有维护宪法法律统一实施的法律监督性质。人民法院对职务犯罪的审理总体上应保持中立,通过案件的庭前审查和庭审,依照事实和法律准确定罪量刑,实现罪行法定,发挥刑事法律对职务犯罪的震慑作用,彰显法律正义。法院在反腐司法的能动作用,主要体现在,证据的采信、事实认定上的经验法则、逻辑推理的运用,能够体现腐败犯罪的特点和规律。而在腐败犯罪情节、程度的确认和刑罚的适用上既贯彻从重从严的总体策略,又贯彻宽严相济的刑事政策。当下要解决的法律问题是,如何完善出庭证人的保护措施,健全拒绝做证的处罚措施,建立污点证人刑事豁免制度等,以适应反腐司法的客观需要。因而职务犯罪检察在司法反腐的定位具有先导性、主动性。

二、检察机关职务犯罪检察机构的设置

研究检察机关职务犯罪检察部门构建,最有效的办法是从国家监察体制改革的试点地区的实践探索中寻找答案。据资料显示,北京市各级检察机关统一设立职务犯罪检察部,专门与监察委员会进行办案衔接,负责对监察委员会调查案件进行立案审查,衔接完善刑事诉讼程序。随后,浙江省检察院制定《浙江省人民检察院“把握历史方位,加强检察监督”重点任务工作方案》提出浙江全省三级检察机关均将成立职务犯罪检察专门机构。明确职务犯罪检察专门机构将会同监察委员会制定监察机关、检察机关办理职务犯罪案件的若干规定,促进工作衔接规范有序;制定检察机关职务犯罪检察部门工作流程规则;制定贪污贿赂犯罪案件证据标准。这些试点地区的经验都值得借鉴。

(一)设立人民检察院职务犯罪检察局

中央关于国家监察体制改革试点工作强调,“监察委员会履行监督、调查、处置职责,与执法、司法机关有机衔接、相互制衡,要加强监察委员会与司法机关的衔接和制衡”。这就清晰表明了在惩治腐败犯罪案件中,监察委与公、检、法之间互相配合、互相制约的关系。而监察委与检察机关的衔接和制衡,则是最直接、最关键的问题。笔者认为,要实现监察委与检察机关的衔接和制衡,就必须建立一个与监察委办案直接对应的职务犯罪检察机构。从上下一致、彰显特性考虑,这个机构可称为“职务犯罪检察局”。

作为人民检察院的职务犯罪检察内设机构,“职务犯罪检察局”专门从事与监察委员会进行办案衔接,负责对监察委员会调查的职务犯罪案件进行立案审查,对提请批准逮捕的案件审查决定是否逮捕,对移送起诉的案件审查决定是否提起公诉,出席法庭支持公诉等工作。

(二)设立职务犯罪检察局的法理依据

第一,适应新形势下反腐败斗争的需要。党的十八大以来,党中央对腐败问题重拳出击,强力反腐。坚持有案必查,“老虎苍蝇一起打”,创造了史无前例的反腐纪录。为有效地治理腐败,关键要构建一个不敢腐、不能腐、不想腐的体制和机制。把权力关进制度的笼子里,加强权力制约,完善监督机制。实践证明,惩治是最好的预防,制度是最大的保障。通过严厉惩治腐败,才能形成巨大的震慑效果,有效预防腐败的发生。而惩治腐败,必须要有专门的机构,除了党委、政府具有相关的职能部门外,司法机关也应该有相应的部门以及符合司法规律的体系,才能保证反腐败斗争的深入开展。

第二,适应国家监察体制改革的需要。国家监察体制改革把所有反腐败的力量和资源如保留原来监察部和国家预防腐败局的职能之外,将检察院的反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等整合在一起,建立国家监察委员会,形成集中统一、权威高效的新的反腐败体制。[2]为做好与监察委员会进行办案衔接,促进工作规范、有序,设立职务犯罪检察部门有利于形成严密的法治体系,进而实现全面依法治国的目标。

第三,适应司法体制改革的需要。今年是全面深化司法体制改革的决战之年。政法机关要进一步增强责任感和紧迫感,坚持扁平化管理和专业化建设相结合,全面推开内设机构改革。[2]这直接检验领导干部的大局观念、魄力和能力。检察机关内设机构改革是新一轮检察改革的重点,设立职务犯罪检察部门有利于整合检察职能,建立科学、高效的内部管理体制,进一步提高检察效能。2017年3月12日,最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上做最高人民检察院工作报告时表示“检察机关将大力加强检察监督……完善专门检察监督格局”。[3]设立职务犯罪检察部门,有利于实行专业化管理,从而建立集中统一、权威高效的专门检察监督格局,这也是推动检察工作科学发展的一项重要而紧迫的任务。

第四,符合宪法和相关法律规定。《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定,人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定,人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《人民检察院组织法》第二十条规定,最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。检察机关自恢复重建以来,其检察监督职能不断发展、完善,检察机关为继续深入开展打击职务犯罪活动,应当设立专门的职务犯罪检察部门。

(三)职务犯罪检察局的职权配置

职务犯罪检察机构职权配置的总体思路是:实行“决定逮捕权与审查起诉权合一”的配置模式。这一配置模式,有利于检察机关对监察移送案件质量的审查把关。只有当职务犯罪检察部门兼具捕、诉两项职能时,才能够在审查逮捕过程中,根据案件特点和证据情况开展引导调查或自行补充侦查工作,并从审查起诉的角度把握证据标准,引导监察委员会全面、深入开展调查工作,为审查起诉工作提前做好准备;有助于审查逮捕和公诉工作的相互衔接,避免重复劳动,提高办案效率,降低司法成本。在审查逮捕阶段审查案件时,应重点审查是否具有社会危险性方面的证据材料,而在审查起诉阶段审查案件时,需重点审查证据是否确实、充分。笔者认为,在全面推进依法治国实践的新时代,检察机关的检察权也在不断地深化,职务犯罪检察部门应配置的职权有以下几项:

补充侦查权。随着国家监察体制改革试点的进行,全国人大常委会决定对试点地区暂时停止适用《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定。根据刑事诉讼法第一百七十一条规定,人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。检察机关在审查监察委员会移送起诉的职务犯罪案件中,对于主要犯罪事实不清、证据不足的,可以退回监察委员会补充侦查,在必要时也可以自行补充侦查。这里的侦查权,不是为侦查而侦查,也不是为破案的。它是为了正确、及时查清犯罪事实,防止和纠正可能发生或已经发生的错误和疏漏,作为核实证据、补充证据的一种手段。对于补充侦查的案件,应当在一个月内补充侦查完毕,补充侦查以两次为限。

审查逮捕权。检察机关对监察委员会移送的职务犯罪案件,如果认为不构成犯罪,是否可以建议监察委员会撤销案件或者做出不批准逮捕的决定呢?根据我国宪法第三十七条第二款规定:任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。刑事诉讼法第七十八条规定,逮捕犯罪嫌疑人、被告人,必须经过人民检察院批准或者人民法院决定,由公安机关执行。监察委员会对有证据证明被调查人有犯罪事实,认为需要逮捕的,应当提请人民检察院的职务犯罪检察部门审查批准,这样有利于人民检察院与监察委员会互相监督制约。况且,监察委员会只行使执法监督机关的监督、调查、处置权,批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力,监察委员会不行使司法机关的权力。[4]

公诉权。根据刑事诉讼法第一百六十七条规定,凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定。公诉是我国检察机关核心的标志性的职能,它既承担着追诉犯罪的职责,又承担着对刑事诉讼活动进行法律监督的职责;既是侦查程序的审查把关者,又是审判程序的启动者和诉讼程序的纠错者。全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》第二条明确规定,对涉嫌职务犯罪的,移送检察机关依法提起公诉。因此,人民检察院的职务犯罪检察部门对监察委员会侦查终结后移送起诉的职务犯罪案件,有权进行审查,并依法做出提起公诉、不起诉的决定。对于犯罪事实已经查清,证据确实、充分的,依法提起公诉;如果认为监察委员会移送起诉的涉嫌职务犯罪嫌疑人具有刑事诉讼法第一百七十一条、第一百七十三条规定的情形,应当做出不起诉的决定。

立案监督权。设立职务犯罪检察部门负责监察委员会办理职务犯罪案件的立案监督等工作。目前,国家监察体制改革试点地区中北京市三级检察院设立的职务犯罪检察部已明确对监察委员会调查的案件进行立案审查。随后,北京市东城区检察院组建了职务犯罪检察部,由2名检察官和6名检察辅助人员组成。该部门专门办理职务犯罪公诉案件,负责对监察委员会调查案件进行立案审查,并充分履行审查起诉、补充侦查等职责。那么如何理解“对监察委员会调查案件进行立案审查”呢?这不是指对监察委员会侦查终结后移送起诉的职务犯罪案件进行审查,而是在侦查终结前的立案阶段的审查,这是人民检察院职务犯罪检察部门对监察委员会调查案件的立案活动是否合法进行监督的体现。

监察调查监督权。监察委员会调查案件分为一般性调查和留置性调查。留置性调查,带有限制人身自由的性质。人民检察院的职务犯罪检察部门在审查监察委员会提请移送起诉的职务犯罪案件时,要依法审查对监察调查特别是留置性调查活动是否合法合规。通过对监察调查活动的监督,从中发现并纠正调查活动中在讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等环节上的违法违规行为,并提出纠正意见,实现对监察执法的权力制衡。

审判监督权。作为专业化的职务犯罪检察部门,还应该享有刑事审判监督权,对人民法院审理职务犯罪案件违反法律规定的诉讼程序,有权向人民法院提出纠正意见;对于人民法院确有错误的判决和裁定,享有抗诉权,要求人民法院启动再审程序。

三、职务犯罪检察与监察委衔接制衡的相关问题

党的十九大报告指出,要“构建党统一指挥,全面覆盖,权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。作为司法监督的重要组成部分,《职务犯罪检察局》除了要有明确的职能定位和职权配置之外,还必须建立与监察委员会相互衔接和相互制衡的工作机制,理顺反腐执法与反腐司法的法律关系,为构建权威高效的反腐败监督体系奠定坚实基础。

(一)建立职务犯罪检察与监察委衔接制衡机制

把建立职务犯罪检察部门与监察委员会衔接制衡机制作为工作的重点,用法治思维、法治方式来强化落实,形成制度化、常态化。建立监察委员会移送涉嫌职务犯罪案件制度,规范移送和受理程序,加强检察机关对移送涉嫌职务犯罪案件的监督,建立检察机关、监察委员会联席会议、案件协商、信息通报和共享等办案衔接工作机制。当然最好由全国人大常委会专门出台关于加强检察机关与监察委员会办案衔接工作的规定,对两个部门的职责、移送案件的程序和标准、证据效力、信息共享的案件范围和内容、检察监督及责任追究等问题做出明确具体的规定。或者由国家监察委员会与最高人民检察院联合制定相关的规范性文件,明确监察委员会与检察机关之间的工作衔接,以更好地接受检察机关的法律监督。

(二)明确职务犯罪检察与监察委监督的职能区别

全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》第二条明确规定,监察委员会对所有行使公权力的公职人员依法实施监察;监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况。职务犯罪检察部门的检察干警必须接受监察委员会的监督。因为职务犯罪检察部门的检察干警均是公职人员,而所有公职人员都必须接受监察委员会的监督。人民检察院是国家的法律监督机关。监察委员会对被调查人可能构成犯罪,在立案时就要接受检察机关的职务犯罪检察部门审查监督和把关;对涉嫌职务犯罪的,调查终结后移送检察机关审查起诉。二者相互配合、相互制约,共同构成国家监督体系。

(三)明确职务犯罪检察与其他检察业务职能区别

设立职务犯罪检察部门的目的是为了加强监察委员会与检察机关之间的工作衔接。从专业化的角度出发,如目前许多检察院设立了金融检察部门、知识产权检察部门、生态资源检察部门、未成年检察部门等。专业的工作要有专业的人员。检察机关要把业务能力强、办案经验丰富的检察干警选派到职务犯罪检察部门,同时,通过举办业务竞赛、专题培训等方式,努力提升职务犯罪检察部门干警的专业化水平。但是职务犯罪检察部门的工作并不是检察业务工作的全部,仅是检察业务的一部分,各检察业务部门如控告申诉检察部门、民事行政检察部门、刑事执行检察部门等仍然应根据各自的检察业务特点做好相应的本职工作。职务犯罪检察部门不能替代或者凌驾于其他检察业务部门之上,与其他检察业务部门之间不能互相取代或叠加,也不是领导与被领导关系,而是分工负责、互相配合的平等部门关系。

(四)明确监察委员会调查收集证据材料的使用

根据刑事诉讼法第五十二条规定:行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察委员会作为执法监督机关调查收集的这些证据材料也就可以作为证据使用,但是对于如证人证言、被调查人的供述和辩解、鉴定意见、勘验检查笔录等证据,检察机关是否可以使用呢?检察机关的职务犯罪检察部门可以作为证据使用,并以此做出是否逮捕、是否起诉的决定。同时,职务犯罪检察部门应将监察委员会调查收集证据的方法是否合法作为审查的专门内容,重点关注各类证据生成的程序瑕疵以及相互矛盾的证据,一旦发现案件证据存在违法情形的,应当依法做出是否排除非法证据的决定。

四、结语

研究国家监察体制改革背景下职务犯罪检察职能定位与机构设置,从某种意义上说,就是要把握监察体制改革检察机关带来的新的挑战和发展契机,系统研究深化国家监察体制改革背景下完善检察监督体系、提高检察监督能力的措施和办法,转变靠侦查威慑强化法律监督的执法理念,在敢于监督、善于监督、准确监督上下功夫,在巩固和拓展反腐败执法办案的成果,彰显反腐败法治权威上下功夫,不断拓展检察机关法律监督的新视野,开辟检察机关法律监督的新境界。可以预见,《职务犯罪检察局》作为检察机关新设立的部门,必将成为监察委员会与检察机关联系的桥梁纽带,虽然其正常运转需要一个不断磨合的过程,但只要牢牢把握检察机关的宪法定位,积极顺应改革发展需要,聚焦监督主责主业,加强检察监督,坚定维护社会公平正义,就能推动检察监督体系和中国特色社会主义监督体系创新发展,就能在全面从严治党和全面依法治国的伟大实践中切实发挥应有的作用。

[参考文献]

[1]肖培.健全党和国家监督体系[M].党的十九大报告辅导读本,人民出版社,2017(10):468.

[2]姜伟.全面落实司法责任制[M].党的十九大报告辅导读本,人民出版社,2017(10):292.

[3]最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大五次会议第三次全体会议上作最高人民检察院工作报告[M].中国人大网,2017-03-15.

[4]中华人民共和国监察法(草案)[M].中国人大网,2017-11.

(吴建雄,湘潭大学教授,中国反腐败司法研究中心主任)

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