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破解小产权房拆迁补偿困境

张杨波

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人民出版社  www.ccpph.com.cn  2017-04-20        来源: 中国社会科学网-中国社会科学报

  随着城市化进程的加快,为了完成城中村改造任务,地方政府或基层村委会往往会将小产权房当作违章建筑无偿拆迁作为一种备选方案,但结果可能适得其反。从现实看,比较稳妥的做法是对外来户的小产权房做适当的补偿。补偿方案从理论上讲有两个备选项。一是采取房随人走的二元拆迁补偿方案。村委会依据被拆迁户是否拥有本村村籍,制定两套完全不同的拆迁补偿方案。村民的补偿标准高于外来户,是由于本村村民享有村集体土地增值的收益,这种差别对待以政策和法律为依据,具有合法性,但是会引起外来户的强烈抵制甚至引发群体性事件。二是采取与原村民相同的拆迁补偿方案。这套方案被外来户接受,但是会遭到村民和村委会的激烈反对甚至会延缓城中村改造的进度。对村民来说,假如拆迁补偿总金额不变,那么由于增加了分配人数,新方案势必会拉低每个村民原有的补偿金额;对村委会来说,要保证每个拆迁户补偿金不变,自然就要提高补偿总金额,这就会减少村集体在城中村改造过程中获得的总收益。随着城市化扩张的加剧,城郊结合部村庄的房屋拆迁补偿将会陷入两难境地,如何破解这一困局成为难题。

  补偿纠纷源于对房屋所占土地增值收益归属的不同认识

  外来户与原村民围绕房屋拆迁补偿产生的纠纷并非由于双方在房屋认定上的不同看法,即来自两类房屋所占土地增值收益的不同归属。按照房随人走的二元补偿方案,土地增值收益归村民所有,与外来户无关;按照一视同仁的补偿方案,土地增值收益归全体拆迁户所有而不能被原村民独享。现有不少文献都在讨论如何在上述两类群体之间合理分配土地增值收益,全然没有顾及这里所说的土地增值收益从何而来。不先去讨论土地增值收益的来源,而是单纯考察分配比例的划分,显然没有找到解决问题的关键。

  土地增值包括内部增值和外部增值两大类。与传统社会相比,现代城市社会的飞速扩张,土地增值更多是来自外部增值。例如一块稀松平常的农地由于附近建造大型公园设施而变得炙手可热。换言之,假如没有土地增值的可能,村委会就没有改造城中村的动力,原村民和外来户反而会相安无事。我国现在很多地区的小产权房问题之所以还没有大面积暴露,很大程度上是源于没有面临房屋拆迁补偿的契机。如果城市化进程继续加速前进,这些隐患可能会逐一暴露出来,给未来地方政府的社会治理提出诸多难题。这是我们认识当前小产权房拆迁补偿困局的重要前提。

  如果梳理清楚土地增值的来源,接下来就是讨论增值收益分配的方案,这里有两种方案可供选择。一是增值归公,归公即归权力代表方的政府所有。从谁投资谁受益的原则来看,这有据可依。村民或村委会获得的补偿价格就是改造之前的房屋价格,而不是后来土地增值后的价格。二是溢价归私,归土地所有权人即村集体和全体村民所有。从靠山吃山靠海吃海的邻近原则来看,这也具有社会情理原则的支持。上述两种分配方案只是理想类型,现实更多是公私混合。具体到不同的地区,政府和村集体所占比例会稍微不同。地方政府为了保持社会稳定会在土地增值比例上对所在地段的村集体做一定让步。无论是归公还是归私,土地增值收益看起来都与早年在村里购买小产权房的外来户没有任何关系。从归私来说,外来户没有村籍不是村民,当然没有资格享有土地增值收益;从归公来说,他们没有户口不是市民,也没有资格从地方政府那里获取相应的社会保障,因为有一部分土地增值是进入了地方财政预算。可是,这种貌似公平合理的判断其实存在很大的缺陷。试想一下,如果没有一大批外来务工人员进城市打工,就不会产生大量的人口聚集效应,地方政府就没有基础设施改造的强大动力,城市化就不可能持续太久,结果是城郊或城中村的土地增值就没有可能。

  破解困境可借鉴外来人口积分落户政策

  学界以往在讨论小产权房治理思路时主要是根据土地用途管制和土地规划来决定土地上房屋产权的归属:建造在耕地上的小产权房必须严格拆除,因为它违反了土地用途和规划的基本要求;超高建筑要限高,因为它违反了土地规划的要求;在集体建设用地包括乡镇企业用地和宅基地上的房屋倒是可以网开一面。这种思路的有益价值就是没有将小产权房一视同仁,而是分类处理区别对待,这是解决小产权房问题的重要思想。可是,这种分类处理的标准却容易引起争议,仅仅是一墙之隔,这边的小产权房就是违章建筑无偿拆迁,另一边的小产权房就是有价补偿,这无疑会加剧基层社会稳定的风险。小产权房说到底不是房子出了问题,而是买房子的人不是本村村民,如果是村内流转就不是小产权房。换言之,当前小产权房拆迁补偿面临的困局就是由于只看房不看人,如果将人纳入考虑的范畴或许会开辟一个新思路。

  正如文中开始所列的两个方案:一是差别对待,所有外来户都不是村民,不享有土地增值收益,外来户会反对;二是一视同仁,所有拆迁户都享有土地增值收益,村委会或村民会反对。看来,这两套方案都没有达到最优状态。作者在这里提出第三个方案,我们可以借鉴当前大中城市针对外来人口实施的积分落户政策,有选择性地接纳一部分外来户为村民。当然这里肯定与大城市有所不同,我们不是将所有居住在村里的外来户截然划分为外来户和新村民两类,而是在这两类之间做出一段连续谱。根据村庄的实际情况,按照相应标准对购买小产权房的外来户区别对待,例如有无违法记录、在本村居住年限和对村集体经济的实际贡献等作为他们获取新村民身份的积分,随后按照积分高低来置换房屋补偿价格。积分高的村民,享有的土地增值收益就高一些,但是也要允许其在自愿原则下流转家乡的承包地;积分低的村民,享有的土地增值收益就少一些。这种房屋拆迁补偿办法的核心依然是按照先到先得和谁投资谁受益的产权原则,与原村民相比,外来户再怎么努力也做不到先到先得。此外,要真正落实这种方案,仍然要注意三个必备条件。首先是选择积分考察的标准一定要有社会基础,即这种标准背后所暗含的公平理念能为村民和外来户一致接受。其次是每个标准积分的分值的判定也能被所有人认可,达到什么标准获取多少积分不能有明显的选择性。最后是两类群体的补偿差距问题,差距过大或过小都会引发纠纷。从作者的调查经验来看,一些基层村委会已经开始在这个方向上摸索,比如说将某一年作为分水岭,前后的补偿标准有所不同,这已经强调了先前外来户对村集体的贡献,因此补偿标准就比后来的外来户多一些。

  此外,我们并不是说积分落户的方案就是最佳选择,对实施这种政策的大中城市来说也是刚刚试行,但它毕竟是对原先僵化户籍制度的一种突破。与此类似,小产权房拆迁补偿引发的新困局将会伴随城市化进程的加快而愈演愈烈。地方政府或基层村委会为了保持社会稳定在一定程度上对外来户做出了利益让步,可是这种让步往往与双方的力量对比、行动策略选择、补偿目标界定和制度环境有很大的关联,这就为最后的补偿标准带来了很大的不确定性。相反,如果我们能在各地实际调研的基础上,尝试摸索出一套认定外来户积分落户的办法,或许是应对小产权房拆迁补偿困局的重要举措。

  (本文系国家社科基金项目“组织社会学视野下的小产权房问题研究”(11CSH052)阶段性成果)

  (作者单位:武汉大学社会学系)

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