经济
 

以“四个一体化”建设高质量都市圈

□ 华夏幸福产业研究院

人民出版社  www.ccpph.com.cn  2019-07-12        来源: 经济日报

 

  当前,我国城镇化已进入都市圈时代,然而我国都市圈规划发展仍存在较多问题。要进一步提升我国都市圈的发展质量,应从规划和制度着手,由表及里,由点到面,逐步推动都市圈空间的内外协同、要素的高效流通和资源的均衡普惠,让都市圈成为一个高质量的发展空间、高质量的人居环境、高质量的经济载体。 

  在快节奏、高密度的大城市中,通勤这件小事,却与现代都市人的生活幸福感息息相关。由于其看似平凡又不同寻常的影响力,使得社会更加关注当前我国城市规划等有关问题。事实上,当前我国都市圈规划发展问题已逐渐显现,如何进一步探索培育高质量都市圈发展路径成为尤为紧迫的课题。 

  长距离通勤是我国大城市普遍存在的现象 

  据调研,目前我国大城市远距离通勤问题依然严峻。基于联通智慧足迹大数据的分析,从平均通勤时间来看,全国十大城市中,上海和北京位居前两位,平均通勤时间接近1小时,其他城市均在40分钟左右。从极端通勤人群(通勤距离最远的10%)平均时间来看,北京和上海依旧高居榜首,极端通勤平均时间超过1个半小时,其他城市约在60分钟到80分钟之间。 

  与此同时,这些长距离的通勤已经呈现出显著的跨城特征。以北京为例,有36万人工作在北京,居住在环京地区,比如燕郊、固安;另有11万人居住在北京,工作在环京。再比如广州,工作在广州,居住在环穗的人口超过55万;而居住在广州,工作在环穗的人口也超过了53万。通过对北京、上海、广州、深圳四个一线城市的观察发现,“双城生活”已逐渐成为许多都市圈上班族的日常。 

  我国都市圈规划和建设中的一些不足  

  事实上,这些远距离、长时间的极端通勤现象,反映了都市圈规划和建设中的诸多问题。 

  首先,各类交通方式不够衔接,并且延长了通勤时间。作为连接城市核心与外圈层节点性城市的发展轴线,市郊铁路是目前我国都市圈一体化发展的一大障碍。以北京和东京都市圈为例,北京地铁运营里程554公里,高于东京(304公里),但北京的市郊铁路不足300公里,远低于东京(4476公里)、伦敦(3071公里)、纽约(1632公里)、巴黎(1296公里)。 

  其次,新城新区产城融合不够充分,多级城镇体系尚不健全,致使职住分离现象较为明显。当前,我国都市圈核心区一股独大,中小城镇及体系发展滞后。通过与有些发达国家的中心城市对比发现,我国都市圈的城镇体系呈现摊大饼式蔓延态势,而且连接也不够顺畅。 

  再次,跨区域协调机制较为缺失,我国都市圈尚未纳入整体规划体系。都市圈外圈层行政区归属与功能区归属不一致,导致公共服务配给不足、交通协调不畅。比如,轨道交通的外延必将带来大量的人口溢出,致使外围地区配套的公共服务需求增加。但是,由于外溢人口仍在核心城市工作、交税,仅仅是居住在周边地区,而目前缺乏城市间的财政配置协同机制,因此,造成很多环都市圈区域公共服务严重短缺。  

  以“四个一体化”破解都市圈发展难题  

  解决我国都市圈规划发展中的问题,可以从空间规划、基础设施、公共服务、产业发展“四个一体化”入手。 

  一是空间规划一体化。目前,我国法定规划体系中的城市总体规划、城镇体系规划等一般均是在行政区范围内开展,而地方政府往往局限于各自的行政范围内求出路、谋发展。未来,我国应积极探索都市圈规划的编制机制,把微中心建设作为重要的抓手来完善城镇体系,在完备的纵向控制体系中,建立横向协调对话机制。 

  二是基础设施一体化。良好的基础设施尤其是交通基础设施,对提高都市圈整体效率,解决远距离通勤问题意义重大,是都市圈一体化的必要基础。我国应高度注重综合交通体系建设,构建以城际铁路、市郊铁路和市域轨道为主体覆盖都市圈的综合交通网络,做好不同运输方式的衔接换乘;并推行交通基础设施的互联互通,以消除断头路为突破口,完善区域高速公路网。此外,在建设过程中,应鼓励多方资本介入,利益共享、风险共担。 

  三是公共服务一体化。首先,要以改革户籍管理制度为起始和指引,配合社会保障、住房保障、教育、医疗等政策的同步或逐步的阶段性改革和完善,消除限制人口自由流动的障碍。其次,要建立都市圈公共资源共享机制。在管理模式方面,可开展多层次多模式合作办学办医;在配置机制方面,应逐渐从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变;在对接体系方面,加快推进社会保险体系对接,逐步实现社会保障“一卡通”,完善都市圈住房规划和用地供应机制;在供给主体方面,增加健康、养老、家政等服务多元化供给,鼓励都市圈城市联建共建养老机构,推动博物馆、剧院、体育场馆等共建共享。 

  四是产业发展一体化。按一般规律来说,都市圈产业呈逆序化分布,中间以三产为主,第二圈层二产比重较高,外围以农业为主。都市圈产业演进的本质是一个“产业升级—土地紧缺—价值重组—空间调整”的过程。但由于我国特殊的财政体制,各方基于自身的利益诉求,往往造成协调合作的“囚徒困境”。 

  建设外围微中心是重要路径 

  具体而言,关于都市圈产业协同合作,可以从机制创新、模式创新和管理创新三方面进行推进。首先,机制创新方面,可通过税制改革,建立GDP分计、税收分享制度,推动区域产业协同;其次,模式创新方面,可通过股份合作、飞地自建、托管建设等模式推动异地园区共建;再次,管理创新方面,应统一要素市场,清除市场壁垒,营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。 

  按照上述“四个一体化”,建设外围微中心是都市圈培育的重要路径。在微中心开发方面,可采取两种模式:一是SOD模式,即通过社会服务设施建设引导的开发模式,使新开发地区的市政设施和社会设施同步形成;二是TOD模式,即把公共交通和未来的城市空间紧密联合,围绕轨道交通及快速公交线路等大容量公交站点进行的可持续土地开发,以适宜的距离为半径,营造宜人的步行环境,促进土地利用与交通之间的良性循环。然而,由于我国行政体系中交通、规划、土地管理等部门的权力分割,加之政府财政投资风险较大,如何合理应用SOD和TOD模式,仍需坚持不懈的探索和实践。 

  责任编辑:王熙元

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