生态
 

建立农村人居环境整治的协议机制

人民出版社  www.ccpph.com.cn  2018-07-11        来源: 中国社会科学网-中国社会科学报 作者:蒋培

  当前,不论是生态文明建设还是乡村振兴战略,解决农村环境问题都已成为一道绕不过的槛。农村环境问题以不同的形式呈现出来,需引起更多的关注。一是农村环境问题影响范围越来越大,超出了农村范围。例如,农业生产大量使用化肥,由于农作物难以吸收,大量残留化肥随水渗到地下或流进江河湖泊,形成水环境污染。二是农村环境污染物多来自城市。农村的各类环境污染物主要来自城市工业,如化肥、农药、地膜都不是农村产品。三是农村环境问题较为复杂,农村居民自身难以应对。例如,农村居民面对越来越多的塑料包装,除乱堆乱放外,只能挖坑埋掉。这种简单的堆埋方式,会带来一系列潜在问题,如土壤污染、水源污染。 

  因地制宜治理农村环境 

  从当前农村环境情况来看,相应的环境治理工作尚未深入展开,这势必会导致农村环境问题越来越严重。 

  第一,地方政府定位明确是关键,但在当前农村环境管理中,地方政府难以发挥应承担职能,对自身的职责与定位不明确。例如,农村生活垃圾“户分类、村收集、镇转运、县市处理”是一项可行的处理方案,但一些地方政府难以认真落实,尤其是在财政比较紧张的地区,农村生活垃圾处理更为滞后。针对农村环境问题,如大量不可降解的塑料垃圾,不管是焚烧还是填埋处理,都需要地方政府制定管理方案来统一组织实施。总之,一些地方政府职责的不明确是造成当地农村环境问题不断加重的直接原因。 

  第二,当前农村环境管理难以因地制宜,存在“一刀切”问题。当前“自上而下”的环境管理制度,造成农村环境问题处理缺乏针对性且成本过高,实际效果却不佳。以农村生活污水处理为例,地方环境管理部门出台了生活污水需要截污纳管、统一处理的制度。但这一规定却不符合部分山区村庄的实际情况,不仅铺设管道耗费大量的人力物力,而且污水设施运行成本较高,普通村庄难以承受,甚至还会因此造成蔬菜、苗木种植所需的农家肥短缺等问题。农村环境问题具有多样性、复杂性等特征,若不能从农村社会实际情况出发来管理,势必会导致环境管理制度“一刀切”的问题。 

  第三,农村环境治理缺乏农村居民参与。缺少农村居民参与的环境治理措施,难以真正发挥效用。当前的农村环境问题治理只重视地方政府单方面的管理,并未充分发挥农村居民作为农村主体的重要作用。例如,农业生产过程中化肥农药的正确使用,发展有机农业,农业剩余物的资源化利用,以及生活垃圾分类、收集等,都需要农村居民的积极参与。同时,农村环境管理过程中如果没有农村居民的参与和监督,相应的环境管理制度也难以真正落地发挥效用。 

协议机制改善农村环境 

  应对农村环境问题重在责任落实,如果责任不能落到实处,那么再好的行动方案也无法落地。改善农村环境,需要引入地方政府与农村居民的协议机制,将具体行动方案落实到中国数十万个村庄。作为协议的责任方,地方政府与农村居民应就环境治理的目标、责任达成共识,以采取协同的行动。 

  其一,引入协议机制可以避免地方政府的单方行动。现有与环境治理相关的责任制往往只面向地方政府,即下级环境治理部门对上级环境治理部门负责,上级环境治理部门通过检查、奖惩等调动下级环境治理部门的积极性。在这种责任制模式中,地方政府责任越大,其越易采取行政方式,而农村居民则往往成为被动参与者,缺乏主动性。协议机制的引入,能够充分实现地方政府与农村居民的共同积极参与,调动农村居民在农村环境治理中的主动性。 

  其二,引入协议机制可以最大程度反映农村居民的需求,避免“一刀切”。传统的责任制只强调下级政府对上级政府负责,为了便于检查与评比,上级政府会制定出具体指标来检查下级政府的工作,各种“一刀切”现象时常发生。协议机制则是针对村庄的具体问题提出行动方案,以此确定政府和农村居民的责任以及行动可实现的目标。协议机制的使用使农村环境问题的解决更具有针对性和可行性,因地制宜地制定环境治理行动方案,而不是简单地停留在村庄分类和分类指导上。 

  其三,引入协议机制可以强化地方政府与农村居民的相互监督。农村环境治理会遇到如何考核与评估的问题,如果按照统一标准来考核与评估会带来“一刀切”的问题,缺乏针对性;但如果没有统一标准又容易使考核与评估流于形式,难以发挥真正的效用。引入协议机制后形成了双向考核与评估——地方政府考核农村居民是否完成了承担的工作,而农村居民考核地方政府是否完成了协议规定的工作。双方的协商、支持和监督,乃至于双方的讨价还价会形成一个正向激励机制,促使地方政府和农村居民都积极参与农村环境治理。 

建立农村环境治理协议机制 

  环境治理方面的协议机制实践已经有一些成功的经验可供参考。例如,一些公益机构在生态脆弱地区实施“协议保护”计划,提供小额资金支持、提高农村居民的环境保护能力、制定村一级的环境保护行动方案、组建由当地农村居民和专家共同组成的环境保护队伍。这一系列的环境保护行动方案,取得了相应的成绩。建立农村环境治理协议机制,是当前农村环境改善的一个重要方向。 

  首先,明确协议中地方政府与村庄的责任和义务,以及相应的考核与评估规则。建立农村环境治理协议机制,先要全面掌握当地的环境状况,仔细分析可能采取的行动,然后执行可实现的行动目标,根据行动目标来制定相应的行动方案。在行动方案中,需要具体阐述政府与农村居民各自的任务与要求,在规定的时间与范围内完成相应的环境治理工作。同时,依据行动方案制定具体的考核与评估规则,进一步提高农村环境治理协议机制的可操作性与实践性。例如,制定农村生活垃圾处理协议时,规定农村居民需要进行垃圾分类,按要求把生活垃圾收集起来倒入垃圾桶;规定地方政府建立完善的垃圾收集、运输与处理机制,切实解决好生活垃圾问题。同时,进行定期抽查与考核,奖励各类符合规范的行为,惩罚各类违规行为。 

  其次,建立协议中的监督机制,实现地方政府与农村居民之间的相互监督。农村环境治理协议机制中的任务,需要政府与农村居民的相互监督来促进完成。从传统的环境管理方式来看,地方政府往往以管理者的身份出现,而农村居民则处于被动角色,难以发挥出自身的优势。引入环境治理协议的监督机制有助于协议双方能够按时完成环境治理任务,避免各种舞弊行为,甚至还可以引入第三方主体(如社会组织、专家)来监督。例如,在当前的农村环境管理中,因上级政府管理能力与范围有限,虽然地方政府有来自上级政府的考核压力,但基本上仍兼具“裁判员”与“运动员”双重身份,缺乏足够的监督。所以,发挥协议机制中农村居民的监督力量,可以有效监督地方政府的环境管理行为、促进环境管理信息公开等。 

  再次,完善协议中的经费保障机制,确保责任主体得到相应的资金支持。建立农村环境治理协议机制需要充足的经费投入,这需要政府提供足够的财政资金,可根据环境治理的特点建立环境治理专项资金。此外,还可积极引入社会资本参与农村环境治理。例如,很多日常生活垃圾在某种意义上就是一种资源,如废旧电器、废旧衣物等都可以进行回收再利用,这个过程中就可以产生一些经济利益。通过引入社会资本进行商业运作,不仅可提高环境治理效率,还可增加治理经费。 

  在解决农村环境问题的过程中,在明确地方政府作为主要管理者的前提下,一些具体的农村环境问题,如垃圾分类、污水排放、化肥农药使用,需要农村居民的参与。环境治理的协议机制是一种“双赢”的管理制度,一方面可因地制宜发挥农村居民自身优势,充分挖掘当地居民的地方性知识;另一方面,也有助于降低政府管理成本,提高环境管理效率。 

  (作者单位:中国社会科学院社会学研究所) 

责任编辑:郭盈盈

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