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论人类命运共同体构建中的和平搁置争端

人民出版社  www.ccpph.com.cn  2019-11-08        来源: 《中国社会科学》(京)2019年第2期 作者:黄瑶

  内容提要:研究人类命运共同体理念在国际法上的科学内涵和指导意义是一个重要课题,将人类命运共同体理念蕴含的丰富思想融入国际争端的处理理论是非常具有实践价值的切入点。目前国际争端解决实践遇到诸多困境,需要探索创新国际争端处理的新模式和新思路。而和平搁置争端是对现有国际争端解决方式的重要补充。从法律视角对和平搁置争端实践进行概括和理论化,将人类命运共同体理念作为支撑和平搁置争端的理论资源,有助于丰富并指导其实践;同时,和平搁置争端在推动构建人类命运共同体进程中可发挥积极作用。 

  关 键 词:人类命运共同体/国际争端/和平搁置争端/不解决/国际合作 

  标题注释:本文为中国社会科学杂志社和吉林大学合办的“2018年法学前沿论坛”论题“新时代的法学理论”参会论文、作者主持的国家社会科学基金重大招标项目“南海断续线的法理与历史依据研究”(14ZDB165)阶段性成果。 

  在世界交往中发生国际争端在所难免。从传统国际法的诉诸战争解决争端,到以1945年《联合国宪章》(以下简称《宪章》)为代表的现代国际法所确立的和平解决国际争端原则,国际社会在禁止非法使用武力并推动和平解决争端上取得了重大进步。进入新时代,面对可能产生重大变革的国际秩序和复杂多变的国际局势,国际法学界应站在新的起点上,不仅要研究如何有效地和平解决争端,还应关注如何更有效地管控争端。因为,面对日趋复杂的国际纠纷,如果仍然以传统的眼光只盯着“解决”,尽管单方面意愿想和平“解决”争端,但有时可能因对方缺乏意愿或客观条件所限难以达到,甚至可能使各方处于紧张态势,最终不利于争端的和平解决。而以稳定与发展为首要目标的“和平搁置争端”(peaceful non-settlement of disputes,也可译作“和平不解决争端”)①实践已应运而生而且在不断丰富。和平搁置争端是争端方在合意基础上达成的暂时冻结争端、维持各方法律立场的一种争端处理手段,是和平解决争端原则的重要补充,它对于处理某些已成为“老大难”问题的争端具有重要作用。 

  人类命运共同体是中国提出的处理国际关系的倡议与构想,具有重要的理论和实践意义,并越来越得到国际社会的高度关注。国际法是国际关系在法律制度层面的反映,是制度化和法律化的处理国际关系的原则、规则和制度的总和。本文着眼于国际法上的争端处理制度,指出在当代国际社会正发生巨大变化的背景下,国际争端解决实践所遇到的困境,阐述和平搁置争端模式的现实需要,并以构建人类命运共同体为导向,对和平搁置争端实践进行理论化,探讨一种新的国际争端处理观,进而研究构建人类命运共同体与和平搁置争端之间的互动关系。若无特指,本文所指称的“争端”专指国与国之间的争端。 

  一、和平解决国际争端原则的内涵亟待丰富 

  人类命运共同体理念的根本目标在于推动国际社会的和谐、合作与共赢。从国际法的角度理解人类命运共同体,并进而推动构建人类命运共同体,必然要考虑对国际上种种争端的处理。何谓“争端”?国际常设法院指出:争端是当事国之间“关于法律或事实问题的不同看法,是法律或利益之间的冲突”。②在传统国际法学的视野中,学者们一般关心的是如何和平解决争端。然而实际上,无论是政治解决方法还是法律解决方法,启动这些程序的前提都需要主权国家的同意,国际法并不能强制各国接受任何国家或国际机构的管辖,除非该国同意。一般来说,一国也没有主动解决争端的义务,无论是严重的法律冲突还是次要的政治分歧,除非该分歧已经足以威胁国际上的和平与安全秩序。③ 

  然而,争端毕竟意味着对立和分歧,争端的存续可能会导致国与国之间的关系恶化或局势升级。在国家主权平等、缺乏高于主权权威的国际社会中,如何妥善处理好国际争端,是每个主权国家在处理对外事务时须谨慎考虑的问题。从传统的诉诸战争手段来解决国际争端,到1945年《宪章》第2条第4款确立了在国际关系上禁止非法使用武力或武力威胁原则(简称禁止使用武力原则),国际社会已经在推动和平解决争端道路上做出了极大的努力,并在《宪章》第2条第3款中确立了和平解决国际争端原则,该条款规定:“各会员国应以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。”此原则对各国在处理国际关系问题时提出了一般性要求。 

  冷战结束以来,国际社会不断发展和平解决国际争端的各种机制和方法,对维护世界和平与安全起到了积极作用。然而,现有的国际争端解决方法存在的局限性也是显而易见的,特别是随着国际实践的发展,其局限性愈加明显,和平解决国际争端原则的内涵亟待丰富。 

  首先,启动任何和平解决争端方法都受到国家同意原则的限制,④而且难以全面彻底地解决争端。就谈判方法而言,争端方若无法对谈判的议题达成一致,一方可以通过拒绝就全部或部分议题谈判的方式限制谈判的作用。就调解、调查、调停等有第三方参与的政治解决方法而言,是否允许第三方介入取决于争端各方的同意,第三方的介入程度和范围也受到争端各方同意的限制。⑤至于国际仲裁、司法解决这样的法律解决方法,国家同意对国际法庭或仲裁庭管辖权的限制更为明显。例如,根据《国际法院规约》第36条和《国际法院规则》第38条第5款,国际法院可以基于条约、特别协定、单方面声明或被告国应诉行为而获得管辖权。这也就意味着争端当事国有权通过签订条约、修改单方面声明或者拒绝应诉来拒绝或者限制法院的管辖。实践中,通过单方面声明接受国际法院强制管辖的国家只有73个,而且这些国家都将涉及其核心利益的争端排除在国际法院管辖权范围之外。⑥又如,有不少条约规定了国际法院的管辖权局限于解释和适用该条约的争端。但这类争端往往不是关涉纯法律问题,这也就导致即便国际法院就特定争端作出有拘束力的判决,这样的判决对争端国间关系的改善和问题的解决所作的贡献也是有限的。例如,在美国政府基于数份条约针对伊朗启动的“德黑兰外交人质案”中,国际法院确认自身有管辖权并作出了最终的实体判决。⑦但是,正如伊朗政府主张的那样,引发该案的原因在于美伊两国之间“全部政治背景”,占领美国大使馆只是其次要的侧面,仅仅将这一法律问题进行裁判对解决伊美两国长期的政治问题毫无助益。⑧最终,伊朗并没有接受国际法院这个判决,该判决也没有了结美伊两国间长期性的政治争端。 

  其次,现有的国际争端解决程序存在被滥用的风险。例如,根据1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第288条规定,只有关于《公约》解释和适用方面的争端才能启用《公约》强制争端解决的程序。然而,在菲律宾单方面提起的南海仲裁案中,菲律宾规避《公约》的限制,针对南海部分岛礁的法律地位、海洋环境等问题提起针对中国的仲裁,试图通过仲裁给中国方面施加压力。但中菲之间南海问题的实质是南海部分岛礁的领土主权问题,这些问题不在《公约》的调整范围内,更不涉及《公约》的解释或适用。⑨因此,依照《公约》附件七组建的仲裁庭无法就这些实质性问题进行裁判,诚如外交部在声明中所指出的:“菲律宾滥用《公约》强制争端解决机制,单方面提起并执意推动南海仲裁,是披着法律外衣的政治挑衅,其实质不是为了解决争端,而是妄图否定中国在南海的领土主权和海洋权益。”⑩可见,在一些涉及复杂问题的争端中,在时机或条件不成熟的情况下,以“和平解决争端”之名强行提交某种争端解决程序,无益于问题的真正解决,反而可能使得紧张的态势进一步恶化。 

  再次,现行国际法体系缺乏有效的强制执行机制,不能确保争端方主动、自觉地接受解决结果。在现有国际争端解决方法缺乏强制执行机制的情况下,争端方很可能选择反悔或直接无视对其不利的协议或裁判。如果争端一方拒绝接受解决结果,则往往是经历了漫长争端解决程序后,争端方的权利及义务仍无从实现或履行,争端方之间的关系未得以改善。只有当所有争端方主动接受并履行解决协议或司法判决的内容时,该争端才算彻底解决。(11)例如,在著名的“在尼加拉瓜境内针对尼加拉瓜的军事和准军事行动案”中,美国拒绝接受国际法院作出的管辖权决定、临时措施命令和有利于原告尼加拉瓜的实体判决。该案最终是在20世纪90年代通过尼加拉瓜新政权主动放弃对美索赔主张的方式才暂时解决的。(12)不过,近年来,尼加拉瓜又在寻求重启向美国索赔的机会。(13)诚然,在政治敏感性较弱的国际投资和国际贸易领域,强制争端解决方法获得了比较广泛的支持,国际法也提供了一些执行机制和措施保障争端解决结果的落实。然而,随着近年来贸易保护主义抬头、逆全球化潮流不断涌现,贸易和投资领域的争端解决机制也受到了越来越多的质疑和挑战,其中相当一部分质疑或挑战来自美国这样的曾经支持者。(14) 

  最后,解决争端的法律裁决对复杂国际争端的最终了结作用有限。一般而言,国际争端依其性质可分为法律性争端、政治性争端和混合型争端三种。法律性争端是指争端当事方有关法律权利的争执,譬如,因条约解释和适用、边界划定等而产生的争端;政治性争端是指争端当事方涉及政治利益方面的冲突或对立。例如,因国家主权或领土完整受到侵犯而引起的争端。至于混合型争端,意指既关涉争端当事国的法律权利,又涉及当事国政治利益的争端。这类争端在国际关系中居于多数,用法律方法解决这类争端只能就争端方之间的法律关系取得最终结果,而无法照顾到争端方之间的政治利益的分配,也就难以取得“案结事了”效果。在国际实践中,有的国际争端解决需要比较长的时间,世界上存在着不少长期悬而未决的国际争端。(15)实际上,一个国际争端可能牵涉文化、宗教、历史、语言等因素,国际司法机构难以对这些因素带来的问题进行一一回应。正如美国学者理查德·彼尔德所言,一个国际争端的部分方面可通过法律语言表现出来,但国际法院或法庭却无法揭示争端背后更为复杂深远的冲突,因此一份针对法律争端的判决对于化解整个冲突的贡献有限。(16) 

  可以说,正是由于存在这些不足,构建人类命运共同体理念才尤为重要和必要。在当今,如何从更宏观的角度管控争端,确定哪些争端适合解决、哪些争端不适合强行推动解决就显得尤为重要。有鉴于此,国际社会应当改变过往以“唯争端解决”论的国际关系处理思路,转向以争端管控为重点的新争端处理观,深化对和平解决争端原则的理解,不断丰富该原则的内涵,以适应新形势发展的现实需要。而“和平搁置争端”思想作为和平解决争端原则的重要补充,可以为各国管控争端提供有益的借鉴。

  二、“和平搁置争端”的概念及优势

  (一)“和平搁置争端”的内涵

  和平解决争端的概念,人们早已耳熟能详。但“和平搁置争端”或“和平不解决争端”,则知者寥寥。谈“和平搁置争端”,需要先谈“搁置争端”(non-settlement,也译为“不解决争端”)。“搁置争端”这一概念久已有之,在国际政治、政治学、社会学上都有应用。但该概念至今少有精确定义,尤其在法学学科内讨论尚不充分。“搁置争端”可以指争议方无法达成有实质处理结果的合意,只是在程序上达成一致,暂停某种争议引起的对峙和紧张。譬如,在俄罗斯车臣问题(17)和东盟国家领土争议(18)中,相关当事方就被认为主动达成了“搁置争端”的合意。亦即是说,“搁置争端”的主要含义在于它是一种积极主动的行为,是由双方通过合意,使有关争端在确定的期间和条件下,主动处于“未解决”状态。“不解决”合意达成后,双方承诺不对这种“不解决”状态提出抗议、提起程序,也不采取使争端恶化的程序,而是在保留原来立场的基础下,进行合作发展。如果达不到这一步,合作发展可能缺乏法律基础,也缺乏政治意愿。譬如,如果对争议海域不先进行“搁置”,则由于组织、许可开发的行为具有主权性质,一国若容许对方进行这种行为,就可能产生法律上的承认或默认效果,损害己方法律立场。这是任何国家不愿意也不可能同意的。可见,“搁置争端”是人为的“冻结争端”。

  “和平搁置争端”(又称“和平不解决争端”)一词出现在现当代国际政治和国际法的语境中,比起上述的“搁置争端”(“不解决争端”)更具有规范性含义。但从时间上来说,“和平搁置争端”概念的出现比“搁置争端”要晚些。实际上,词语的使用和概念的形成往往是对已有实践,甚至是长期历史现象的总结和提炼,而不是词语和概念催生了实践。例如,有学者在研究国际安全与战争问题时就指出,历史上长期存在的和平协定(peace agreements),其中有一些可以被定义为“不解决的协议类型”(a form of non-settlement agreement),(19)是一种暂时保持现状和限制争端方再次开战可能的方式。此处虽然“和平搁置争端”的概念尚未被正式提出,但已经具有了基本的理念模型。

  早在20世纪60年代,就有学者使用“和平不解决(争端)”(peaceful/pacificnon-settlement)一词,描述各国保持和平与争端不解决的状态。(20)另有国际关系学者指出,有的国家基于某种考虑愿意接受“和平不解决争端”的安排,保持现状而不解决争端。(21)然而,具有明确、积极描述性意义的“和平不解决争端”的概念,是由国际关系专家苏哈·波鲁克巴斯在其1998年的文章《塞浦路斯争端与联合国:1954至1996年间的和平不解决》中正式使用。该文明确指出,由联合国参与推动的一系列方案是一种“和平不解决(争端)”(peaceful non-settlement),(22)在维护和平与秩序的情况下对争端进行暂时的冻结。

  在国际法领域,在1998年,保罗·马丁在研究区域争端解决和冲突预防机制时引入了“和平搁置(争端)”(pacific non-settlement)的概念,用以描述东盟机制下有关国家暂停领土争端的政治法律实践。他认为,在东盟创建之时成员国之间存在的大多数争端,尤其是领土争端,30年来一直仍处于和平搁置的状态,和平搁置争端对东南亚国家联盟的创建和发展有重要的意义。(23)2017年,在评论东帝汶与澳大利亚在《公约》下的强制调解案时,国际法学者彼得·曾再次提出了“和平搁置争端”,从政策角度分析了和平搁置争端协议的优越性,并对以国际和平与发展为宗旨的冻结争端的合意做法表示了赞同。他指出:“在无法和平解决某个争端的情况下,国家应该尝试达成和平搁置争端的合意,如果这种安排有利于国际和平与繁荣的话”。(24)实际上,西方学界比较常见的观点是,和平解决争端原则虽然是《宪章》规定的基本原则之一,但是该原则并不强迫争端方主动寻求解决争端;而作为一种普遍的政治智慧,搁置争端早就是一种常用的政治手段,与此方面相关的事例很多,(25)当然,成效不佳的事例也存在。(26)

  随着国际实践的进一步丰富和国际法研究视野的不断开拓,“和平搁置争端”作为一种管控争端的重要手段,其法律问题理应成为国际法学者的研究课题之一。实际上,随着我国参与国际法律实践的程度日益提高,已有学者开始使用“和平搁置争端”的概念和思想。(27)

  需指出的是,“和平搁置争端”概念中的“和平”一词有两层意思:一是这里的“和平”意味着“搁置争端”局面的形成有利于国际和平与安全,甚至是直接以维持或恢复和平为目的。从近现代的国家实践来看,在难以通过通常的争端解决方式解决争议,因而采取“搁置争端”的方式之时,往往是由于涉及有关国家的核心利益问题,尤其是有关主权问题和国家战略利益的分配,或者是涉及内战或武装冲突。解决这些敏感问题时,“搁置争端”的处理常常有利于国际和平与稳定,或者本身就是基于和平与稳定之考虑,譬如,签订停战协定或者建立非军事区的协定。显而易见,停战协定之类做法一般并没有解决双方为之开战的争议,而只是叫停了非和平的争端解决方式。二是“和平搁置争端”通常是为了奠定争端各方开展合作和正常交往的基础。除了停战安排之外,“和平搁置争端”一般是为了解决与争端相关但又是争端之外的问题。换言之,争端各方欲进行有关方面的合作和交往,倘若不能“和平解决争端”,就要以“和平搁置争端”结果为前提。例如,在有关争议海域进行开发、管理等合作时,本来应以明确海域权利归属为逻辑前提,亦即在不同国家的海洋权利主张发生重叠时所涉及的海洋划界问题。这种情形下,可通过有关国家“搁置争端”的安排,为有关各方的海洋活动赋予合法性地位。

  可以认为,“和平搁置争端”主要指的是有关国家之间以维护地区安全及稳定、推动合作发展为目的,通过达成正式或非正式的共识,对完全解决某个争端、取得终局解决结果的程序、要求或主张进行持续的搁置或冻结的一种争端处理方法,以及这种方法所产生的一段持续状态。需特别指出的是,和平搁置争端不是怠于解决争端,也不是回避该争端,更不是要放任争端永久不解决,而是在取得各争端方同意的前提下,推迟解决争端。这样做可以避免争端扩大化或者局势升级,促进争端方之间以理性的态度和方式寻求合作。

  就法律属性而言,和平搁置争端既是国家的权利,也可成为国家的义务。“和平搁置争端”是从国家主权原则引申出来的一项国家权利。国家有权根据自己的意愿和国际争端的具体情况,通过与争端另一方的协商一致或者在争端他方的默认情况下,选择或决定和平搁置争端。德国法学家菲利普·库尼希指出,发生在部分国家之间的、并不威胁国际和平与安全的争端属于当事国的外交事务,根据国际法上的不干涉内政原则,别国无权干预。(28)另一方面,“和平搁置争端”可以通过协议形式成为国家的义务。争端各当事国既然有权选择和平搁置争端,那么也有权通过协议的方式将这样的安排固化下来。这样的协议形式体现了当事国之间已经形成的共识,可以为争端方之间的关系提供确定性,以便于它们在其他领域开展合作并维持和平与稳定的秩序。此外,和平搁置争端的协议或安排中通常含有“不损害条款”(without prejudice,或non-prejudice clause,也译为“不影响条款”),意指除非争端各方另外达成一致,否则在搁置争端期间,各方相关的权利地位不会发生变化。换言之,通过该条款“冻结”了各方在达成合意时的法律地位,搁置争端的选择不影响各方争议立场和权利主张。(29)

  (二)和平搁置争端的表现形式与适用范围

  纵观国际实践可以发现,采用和平搁置(或“不解决”)方式处理的争端往往是那些无须或者无法立即解决的争端。正如有国际法学者所指出的,如果争端各方的主张差异太大,即便各方都秉持善意寻求争端解决方法,所做的努力也不一定能够成功地解决争端。(30)和平搁置争端作为一种管控国际争端的手段,已经在诸多国际实践中体现出来。研究其既有实践可发现,和平搁置争端的表现形式多种多样,应用广泛,可用于处理多种类型的争端。

  1.表现形式多样灵活

  现代以来,“和平搁置争端”以不同形式表现在广泛的国际实践中。

  第一,暂缓解决(pending settlement)。(31)这个词语具有多重法律意思,主要指的是《联合国海洋法公约》第74条和第83条中的临时安排。这两条的第3款分别规定了专属经济区和大陆架划界,在达成划界协议以前,“有关各国应基于谅解和合作精神,尽一切努力作出实际性的临时安排,并在此过渡期间内,不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定”。虽然这种临时安排可能时间较短,双方也以最终划界作为目标前提,但这种安排本身也属于“搁置争端”概念的形式,是在未解决海域划界情况下对渔业等事项的合作安排。

  第二,搁置争议(shelving disputes)。(32)“搁置争议”、“暂时搁置争议”是中国在处理与日本的岛屿主权和海域权利争端时开始使用的概念,最初是为了处理两国建立外交友好关系中出现的障碍而提出的方案。后来,“搁置争议”概念又发展成“搁置争议,共同开发”,两者具有逻辑上的连贯性和目的上的一致性。其基本含义包括:“对领土争议,在不具备彻底解决的条件下,可以先不谈主权归属,而把争议搁置起来。搁置争议,并不是要放弃主权,而是将争议先放一放”;“对有些有争议的领土,进行共同开发”;“共同开发的目的是,通过合作增进相互了解,为最终合理解决主权的归属创造条件”。(33)邓小平同志曾这样答复记者对有关钓鱼岛问题的提问:“这个问题可以把它放一下,也许下一代人比我们更聪明些,会找到实际解决的办法。”(34)1984年,他在会见一个美国代表团时也说:“有些国际上的领土争端,可以先不谈主权,先进行共同开发。这样的问题,要从尊重现实出发,找条新的路子来解决。”(35)

  值得指出的是,“和平搁置争端”与“搁置争议”既有联系又有区别。“搁置争议,共同开发”的理念与实践是“和平搁置争端”的重要组成部分,两者的基本精神和宗旨是契合的。但这两个概念并不能等同。一是“搁置争议,共同开发”是我国外交上使用的概念,至今没有文件对其含义作出明确厘定,也尚未有固定的法律协议模式,因此跟本文总结归纳的“和平搁置争端”还不能等同;二是目前我国主要在领土主权和海域划界争端领域提及“搁置争议”,而“和平搁置争端”的范围比“搁置争议”明显更为广泛;三是“搁置争议,共同开发”的提出前提和背景是“主权在我”,有鲜明和坚定的政治立场,这一点是不容妥协的。但“和平搁置争端”作为法律概念则相对中性。也可以说,两者的一个主要不同是,“和平搁置争端”更多是着眼于国际法的语境,而“搁置争议”则侧重于国际关系、国际政治层面。例如,在1972年中日实现邦交正常化谈判中,双方在钓鱼岛问题上都采取了搁置争议的明智做法。周恩来总理表示:“(钓鱼岛问题)以后再说。这次我们把能解决的大的基本问题,比如两国关系正常化的问题先解决,不是别的问题不大,但目前击破的是两国关系正常化问题。有些问题要等待时间的转移来谈。”中日首脑就钓鱼岛问题达成搁置争议的默契与共识的做法,被日方理解为“不解决的解决之道”。(36)

  此外,和平搁置争端实践中还存在着临时解决(interim settlement)、(37)冻结冲突(frozen conflicts)(38)等做法,不过这些概念较少被使用。

  2.具有较为广泛的适用范围

  在国际实践层面,和平搁置争端的适用范围较为广泛。据此,争端各方有机会缓和、消解各方之间的冲突或敌意。当然,并不是所有的争端都适合通过“搁置”(或“不解决”)的方式进行处理,例如,国际贸易争端、国际投资争端等。然而,对于涉及国家领土主权、民族宗教、国家荣誉或者其他具有高度政治敏感性的争端,倘若过度追求解决争端则可能会适得其反,此时和平搁置争端应当是争端方之间着重考虑的一个选项。这几类争端在国内层面,争端的发展和结果会在很大程度上影响各个争端当事国的政治制度、意识形态、国民身份认同、民族情感和凝聚力等,甚至触及一国的生存立国根基,条件不具备时并不适合强行推动解决。

  事实上,在国际关系中,选择和平搁置争端是一种普遍较为理性且可行的做法,可用于国际实践的很多方面。这一做法也切实有效地促进了国际合作,维护了国际和平与安全。实践中,和平搁置争端往往是争端当事国之间的外交默契。不过,争端当事国通过协议的方式约定和平搁置争端的情形也不乏其例。

  在领土主权争端方面,约定采用和平搁置模式最为著名的事例是1959年《南极条约》。在该条约签订之前,不少国家针对南极提出了各种各样的权利主张,其中就包括主权主张。这些主张极大地影响了南极的科学考察和资源开发。基于该情况,该条约第1条和第4条明确规定了南极应只用于和平目的,并约定各国应就科学考察进行合作,同时还约定在条约有效期内“冻结”各缔约国在南极的主张,且各国主张不受《南极条约》的影响。这样的规定使得各缔约国能够在不影响各自主张的情形下在南极进行科学考察和生物资源开发。在《南极条约》第一批缔约国中,既有南非、阿根廷、智利这样地缘上距南极较近的国家,也有美国、英国、苏联这样的海洋强国,还有新西兰、澳大利亚这样兼具经济、军事和地缘优势的国家。通过冻结主权方面的主张,这些国家互相冲突的利益达到了平衡,从而使得各国在南极之间的合作得以开展。尽管有国家曾试图针对南极提出不同的主张,但是并没有获得广泛支持。(39)由于该条约的开放合作约定,巴西、中国、德国等也相继加入《南极条约》。

  在海洋权益争端方面,约定搁置争端的做法更为丰富。《公约》的有关规定就体现了和平搁置争端的思想。除了前面论及的《公约》第74条第3款和第83条第3款作出临时安排之外,《公约》起草者们还预料到了专属经济区和大陆架划界争端的不易解决,许多国家可能不会愿意将此类争端提交至《公约》下的强制争端解决机制。为此,《公约》在第十五部分创设的争端解决机制中就特别规定:缔约国可以声明将此类划界争端排除出强制司法或仲裁程序。假如《公约》不设置这样的除外规定,许多国家就不会认可《公约》的强制争端解决机制,也就不会选择加入《公约》。(40)倘若如此,《公约》就不可能获得现今如此广泛的支持(截至2018年4月3日,《公约》共有168个成员方)。此外,关于专属经济区和大陆架划界的争端,《公约》缔约国可通过谈判或者第298条下的强制调解等政治方法求得解决。然而,无论是谈判还是强制调解,最终结果都不具有法律约束力,这可能致使此类划界争端难以彻底解决。从实践上看,不解决海域划界的争端并不必然会影响国际和平与安全,也不必然影响到一些国家已经在争议海域开展合作。

  (三)和平搁置争端的优势

  “和平搁置争端”这一模式是现有争端解决机制的重要补充,选择这一模式可以避免现有争端解决方法的缺陷。和平搁置争端可以冻结争端方主张,固定争端状态,确定争端各方的基本共识,同时为争端各方提供冷静期。在此期间,争端各方可以加强合作,维护和平、稳定与安全,为最终解决争端奠定基础。

  从争端管控的角度来说,若将争端冻结或者限制其在小范围内发展,争端方相应地获得了一段稳定的冷静期。在此期间,争端方有更大的余地去明确自己和他方的利益、主张和立场,知己知彼,从而超越争端本身,预期解决争端的成本和收益,进而探讨解决争端的可能。这样可以使得某些敏感和复杂的争端得以被“控制一段时期,以期最终变得不再重要或最终到达争端解决的成熟时机”。(41)而且,有时争端方会发现各自的主张和立场并非互相对立、冲突,而是存在着调和或者共处的空间,因而争端方可以探讨共同合作的可能。

  从争端方本身来说,国际法上的主权国家不是抽象的个体,而是兼具对内对外双重属性的个体。一国需要应对国际和国内两个局势,一个国际争端不仅体现在国际层面不同争端国之间,还体现在各争端国内部对待该争端的态度。譬如,领土争端不仅仅体现在争端国之间对某一领土的互相对立的主张上,还体现在争端国国内民意、法律和政治制度等对这一问题的看法上。领土争端的产生很有可能与一国国内的民族主义情绪互相作用,从而直接提升一国在国际层面和平解决该争端的难度。理性把握争端中的民族情绪和感情色彩,加强争端方之间的沟通与合作,这将为争端方今后直接和平解决争端创造更大的自由度、更宽松的空间和更优越的条件。

  此外,随着形势的变化,经过一段时间之后,可能存在争端自行消解的情况。由于争端的产生、发展、结束的全过程中有很多超出人为控制的因素,这些因素可能会最终使得争端失去意义,甚至导致争端彻底消解。(42)例如,争端的对象(subject-matter)可能在一定时间之后自然消失,从而失去了争端方的主张基础,争端也就随之消失了。

  实际上,通常是只有当争端发展到社会秩序失控或带来过于沉重的社会成本时,解决争端才成为必要的选项。但对于很多领土主权或高敏感度的争端来说,过分推动解决这些争端反而会导致争端方之间出现紧张关系,(43)而且可能错过了合作开发、发展的时机,这对发展中国家而言是重大的损失。

  三、人类命运共同体理念为和平搁置争端提供理论资源

  推动构建人类命运共同体是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,它回答的是“建设一个什么样的世界,如何建设这个世界”的问题。(44)随着联合国安理会、人权理事会等机构多次将人类命运共同体写入联合国决议,该理念获得越来越多的国际关注。人类命运共同体一词的含义就是:“世界好,中国才能好;中国好,世界才更好”,“你中有我,我中有你”。(45)可以说,“人类命运共同体”既是对现有全人类共同利益的确认,又表达出一种对更美好更公平新秩序的愿景。从国际法和国际关系的角度来看,人类命运共同体理念立足于世界各国国家实践和我国独特的文化传统、外交经验,以推进国际法治、促进和平发展为目标。和平搁置争端与人类命运共同体理念高度契合。

  (一)和平搁置争端是人类命运共同体坚持和平解决争端原则的重要补充

  党的十八大以来,我国对外关系和国际合作的实践,无不反映了我国始终在《宪章》原则下开展国际交往,一以贯之地以《宪章》为基础来推动人类命运共同体构建。习近平总书记强调:推动构建人类命运共同体要“支持联合国发挥积极作用”,(46)“始终维护联合国宪章和原则”。(47)联合国及其成员国应遵行的原则之一是和平解决国际争端原则,已成为当代国际关系中一项最重要的原则。(48)有学者指出:中国提出构建人类命运共同体,并将“持久和平”列为人类命运共同体的五大支柱之首,意义十分重大……这就要求在国际法的解释和适用上,必须秉持善意,以有利于实现持久和平为出发点,准确理解和切实贯彻不使用武力、和平解决国际争端等国际法原则。(49)

  关于和平解决国际争端的具体内容,进一步规定在《宪章》第33条第1款中,该条规定:“任何争端之当事国,于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时,应尽先以……和平方法,求得解决。”从该条款和确立和平解决争端原则的《宪章》第2条第3款这两个条款的关系来说,它是对第2条第3款的扩充。(50)从1969年《维也纳条约法公约》第31条第1款规定的条约解释的文义方法来看,第2条第3款作为原则性规范,其目的是避免争端方采取非和平的方法“危及国际和平、安全及正义”,而非要求争端方解决争端本身。相比第2条第3款,第33条规范的范围更小,但也更为明确,只有当争端达到一定烈度和强度时,争端方才有使用和平方法求得解决的义务。有学者指出:国家间存在争端是常态,是否采取某种方式解决是其自身的选择,国际法没有规定必须解决现有争端;国际法关心的是解决方式必须是和平的,从而排除了武力解决争端的做法。(51)因此,对于大多数不会危及国际和平与安全的争端,争端方没有积极寻求解决的义务。其实,国家间的争端本来是争端方之间的事务,根据国家主权平等原则,如何处理、选择“解决”还是“不解决”以及采用什么方式解决,应由争端方自行决定,其他国家或国际法主体都不应干预。然而,由于经济学意义上的负外部性(negative externality/negative effectsof externality)(52)理论在国际争端领域的适用性,即争端国之间的冲突、暴力乃至战争行为,不但影响到了争端方内部,而且会扩展至对周边国家乃至国际社会造成动荡和威胁,其他各国才对其进行干预。因此,和平解决争端原则并不禁止“搁置争端”,而是禁止“不和平”的处理方法。

  即是说,《宪章》第2条第3款和第33条第1款蕴含两层含义:一是《宪章》规定的义务是国家“和平”处理争端,而非要求国家要“解决”争端;二是争端处理的目标在于避免“危及国际和平、安全及正义”,而非“解决争端”本身,除非“争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持”。正如国际法学家阿伦·佩莱指出的,和平解决争端原则的重点不是要求争端国主动寻求解决争端,而是避免争端恶化以至于争端国诉诸武力的情形;争端国可以通过条约的方式约定搁置争端,只要搁置争端不会威胁国际和平与安全。(53)在很多情况下,和平搁置争端不仅不会威胁和平与安全,还会促进争端方合作与发展。(54)鉴于此,根据国际法原则,在没有特别规定的情况下,在涉及国家核心利益或敏感问题的争端之中,考虑到和平发展的需要,争端当事国完全享有权利和自由去约定对争端的搁置,转而考虑共同开发、利用或保护等合作事宜。

  首先,和平解决国际争端原则本身要求国际争端的当事国及其他国家应避免从事使情势恶化的任何行动。和平搁置争端方法冻结了争端的状态,而不是使争端继续恶化;其次,和平搁置争端本身也是争端各国通过合意达成的,因此它不是一种被动、消极的“未解决”状态,而是国家间为了稳定、合作和发展的积极尝试,这实际上比表面上打着“解决争端”的旗号,实际上久拖不决或使争端进一步恶化的选择要更加符合和平解决争端原则的精神与宗旨;最后,和平搁置争端作为一种程序性的安排,不是永久的、无条件的。邓小平同志论及“搁置争议”时说:“将来总会找到一个大家都能接受的方式来解决这个问题”。(55)

  不难看出,和平搁置争端旨在维持国际和平与安全的前提下,基于国际和平与安全这一更高的价值,而要求争端当事国搁置彼此间的争端、暂时放弃或者推迟争端的解决。这不仅符合和平解决国际争端原则,而且可以成为该原则的一项重要补充,能够辩证地服务于后者。它与和平解决争端其实是一个硬币的两面。

  (二)人类命运共同体的“亲诚惠容”理念为和平搁置争端提供理论指导

  构建人类命运共同体坚持从细处着眼,从周边做起。习近平总书记多次强调“亲诚惠容”外交理念的重要性:推动构建人类命运共同体要“强调建立以合作共赢为核心的新型国际关系,提出和贯彻正确义利观,倡导共同、综合、合作、可持续的安全观,推动构建新型大国关系,提出和实践亲诚惠容的周边外交理念”;(56)“我国周边外交的基本方针,就是坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,突出体现亲、诚、惠、容的理念”。(57)

  从实践层面和现实情况看,没有任何国家能够完全解决所有的国际争端,国际社会难以在任何时候能彻底消除争端。著名学者莫妮卡·哈基米在其关于国际共同体一文中指出:争端是社会的重要组成要素,而不仅仅是一个破坏性的因素;在国际语境下,争端可以让争端双方展示立场,明白互相的利益诉求,在发现分歧的同时发现共同利益之所在;争端可以让国际社会的不同成员互相产生联系(如果没有争议,他们之间的联系可能会非常弱,这种情况下很难认为有什么国际社会的存在),就共同体的建设提出不同看法,指出利益和分歧之所在,这正是国际政治参与的重要一环。(58)实际上,国际法的功能与其说是解决所有争端,不如说是管控争端,并在争端的存在和处理中整合国际社会的价值和共识。

  和平搁置争端正是在这种对国际争端的认识论基础上提出的。当争端出现时,在主观意愿和客观条件兼备的情况下,解决争端当然通常是较优的选择;但当有关条件暂时欠缺的情况下,同样是通过各方平等合意采取的和平搁置争端方法就可以发挥重要的作用。它并不是大国恣意压制争端方或否认争端的存在,也不是消极放任争端不受控制地发展,而是基于双方平等协商,对争端进行积极建设性的处理。在亲诚惠荣理念指导下达成的和平搁置争端安排,具有深厚的法理基础。

  (三)人类命运共同体的合作共赢理念为和平搁置争端提供理论依据

  构建人类命运共同体,“相互尊重是前提,公平正义是准则,合作共赢是目标”。(59)“合作共赢”是人类命运共同体思想的核心概念之一。习近平总书记指出,构建人类命运共同体要“契合各国求和平、谋发展、促合作、要进步的真诚愿望和崇高追求”,(60)要“坚持合作共赢,推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系,坚持互利共赢的开放战略,把合作共赢理念体现到政治、经济、安全、文化等对外合作的方方面面”。(61)为此,构建人类命运共同体坚持“三共”原则的方法论,即共建、共享、共赢。“三共”原则强调“以合作为动力,加强沟通和协调,照顾彼此利益关切,共商规则,共建机制,共迎挑战。以共享为目标,提倡所有人参与,所有人受益,不搞一家独大或者赢者通吃,而是寻求利益共享,实现共赢目标”。(62)

  合作共赢理念和共商共建原则,在国际争端处理领域可以具体体现为以下几个方面:一是在坚持和平与发展的前提下,相关的规则、方式和结果,应由当事国共同商定;二是争端解决的机制和共识,应由有关国家共同建设;三是最后达成的结果,无论是争端的彻底解决,还是部分解决,抑或搁置解决,其结果都应是有益的,其惠益应由当事国家共同分享。可以说,和平搁置争端正服务于人类命运共同体构建的核心目标和基本方法论,是遵循共建原则、推动共赢目标的工具之一。

  在一些领域,和平搁置争端的适用,可以从政治和法律上提供合作的重要基础。如在涉及领土主权和海域划界争端中,如果想在未解决争端的情况下进行合作勘探、开发、环境保护、搜救、科研等行为,几乎没有可能性。在政治上,缺乏合意和互信使得争端方在该地区的有关行动被视为挑衅,甚至是“攻击”;在法律上,争端方会担心其他方的有关行为成为其主张行使主权的证据。在这种情况下,国家关心的发展问题可能会成为不必要的政治对峙的牺牲品。和平搁置争端概念因其内含“不影响”条款,从而为各方提供建立政治互信的平台,使得合作发展问题重新成为各国的首要议程。在此过程中,和平搁置争端真正融入了人类命运共同体理念,将合作共赢与共建共享落实到原来难以想象的争议“深水区”。可以说,和平搁置争端的重要价值,正体现在其以人类命运共同体的核心目标和方法论为基石之上。

  (四)和平搁置争端体现了人类命运共同体灵活多元的争端处理观

  党的十九大报告在第十二部分“坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体”中指出“要坚持以对话解决争端、以协商化解分歧”。在国际争端解决领域,国家间出现矛盾和分歧,要通过平等协商处理,以最大的诚意和耐心,坚持对话解决分歧。(63)这里谈及的“对话协商”,就是一种强调灵活性和务实性的争端处理方式,而这种方式最后的结果既可能是国家间同意解决某些争端,也可能是同意“搁置”某些争端,或者“暂不处理”某些争端。早在2013年,习近平总书记就指出:“对中国和一些东南亚国家在领土主权和海洋权益方面存在的分歧和争议,双方要始终坚持以和平方式,通过平等对话和友好协商妥善处理,维护双方关系和地区稳定大局”。(64)这体现了中国在区域关系中主张以和平方式维护友好关系和地区安全。在2016年的亚信外长会议开幕式上,习近平总书记在谈及亚洲安全观时指出:“针对复杂的地区热点问题,有关各方要保持冷静、坚守和平,避免采取使局势升级的行动,通过建立规则机制管控危机,通过增进互信缓和紧张,通过政治手段化解危机,逐步推动问题解决”。(65)由此,在构建人类命运共同体过程中,在处理争端和分歧时需要多元的观念,需要进一步提高规则意识和机制创新意识。

  人类命运共同体理念支持多元的争端处理观,正如有学者所言,人类命运共同体理念对于推动世界各国深化合作共赢发展、通过多边多元路径变革全球治理体系将具有深远影响。(66)多元争端处理观有两层含义:一是和平解决争端有多种方式,国家可以进行选择。前文已述,人类命运共同体理念坚持和平解决国际争端原则,该原则之下的争端解决方法既有一系列的政治或外交方法,也有包括仲裁和司法解决在内的法律方法,还包括当事国自行选择的其他和平方法;二是处理争端的结果可以是多元的,可以包括“和平解决争端”,也可以包括“和平搁置争端”。正所谓,“有了分歧并不可怕,关键是不要把分歧当成采取对抗态度的理由。有些分歧是可以通过努力解决的,双方应该加把劲,把它们解决掉。有些分歧可能一时解决不了,双方应该多从对方的具体处境着想,以务实和建设性的态度加以管控”。(67)建设和谐的国际社会需要多种多样的努力,倾听更多方多元的声音,推动人类命运共同体构建更需要建设性的方法和路径,而和平搁置争端可以在合适的条件和时机下成为重要的选项。

  总而言之,和平搁置争端符合《宪章》下的和平解决国际争端原则,与人类命运共同体理念相融合。而且,人类命运共同体理念可为和平搁置争端提供丰富的思想资源和坚实的理论基础。

  四、和平搁置争端在构建人类命运共同体中具有积极作用

  如何将人类命运共同体理念融入国际法体系,尤其是国际争端处理领域,是一个重大的理论问题。如前所述,人类命运共同体理念所包含的“对话协商”、“共建共享”、“合作共赢”观点以及坚持和平解决国际争端的思想,与和平搁置争端的目的——维护地区安全及稳定、推动争端各方合作和交往——高度契合。因此,人类命运共同体理念可以借助和平搁置争端的机制创新融入国际法体系,而和平搁置争端也将因为人类命运共同体理念的融入而得到丰富与发展,由此达到革新与完善现有国际争端解决方式和弥补现行国际争端处理方法的不足。以亚洲地区的和平与安全及其各国的合作发展为例,可以说明和平搁置争端对构建人类命运共同体的积极作用。

  亚洲命运共同体是人类命运共同体的重要组成部分。习近平总书记于2015年和2018年两次在博鳌亚洲论坛年会上提出构建亚洲命运共同体,主张通过亚洲命运共同体的构建推动人类命运共同体的构建。正如有学者指出的,为使亚洲命运共同体早日成为现实,亚洲国家应该认真考虑的一个当务之急问题是如何妥善解决领土争端。面对这类“老大难”问题,亚洲国家应该坚持平等协商、互谅互让、求同存异,以和平谈判的方式对待此类问题。(68)然而,复杂的政治现实、历史因素和法律问题等,一定程度上与推动稳定、合作和发展的共同体的迫切需要存在冲突。为克服这种冲突,除了狭义的“解决争端”方法,我们还可以灵活使用“搁置争端”的方法,在各方有共识的地方冻结争议,进行共同开发与合作。亚洲各国国情不一,甚至差异巨大,如何妥善处理好各国间的争端或冲突,是构建亚洲命运共同体的重要一环。正如习近平总书记所说,亚洲“也是热点敏感问题较多的地区,亚洲国家如何正确处理同邻国关系,实现邻国和睦相处、共同发展,妥善解决彼此争议和矛盾,是一个重大课题。我认为,要破解这一课题,关键在于要顺应潮流和民心所向,坚持相互尊重、求同存异、面向未来、合作共赢的原则,更多用东方智慧来解决问题、化解矛盾、促进和谐”。(69)

  如前所述,“和平搁置争端”本身只是一种方法,同狭义的“和平解决争端”方法一样,并非放之四海而皆准的普遍法则。在处理国际争端时,应具体问题具体分析,以问题为导向,解决什么样的问题采用什么样的方法。亚洲地区面临的问题复杂而多元,包括领土主权和海洋权益争端、安全和军事威胁等,是文化、历史、政治等因素的综合产物。在西方国家对该地区进行殖民统治之前,这个地区还主要处于朝贡体系之下,并无现代国际意义上的主权观念和“亚洲”这样的政治地理认知。同样,亚洲各国在很长一段历史中也没有现代国际法意义上的领土和海洋实践,以及与之相关的军事、外交经验。在各种因素影响下,成为殖民地、半殖民地或被保护国的亚洲各国在近代到现代的历史发展过程中需要面对极其复杂而陌生的利益冲突。亚洲地区也由此成为现代最缺乏文化和认同统一性的区域。在这种情况下,和平解决争端的手段有时无法很好地解决涉及安全、民族认同和领土主权的问题,甚至很多时候,争端或冲突无法用国际法的语言加以完整的描述。和平搁置争端也正是在这种背景下得以彰显其独特的作用。

  在现代民族国家框架和民族主义语境下,领土主权、国防军事、国家安全成为各国的核心利益,经常被认为难以妥协和退让。然而,与这些问题相关的资源开发、环境保护、科学合作等领域对发展中国家又具有重要的意义,因争端而延误这些领域的合作是各国都不愿看到的结果。因此,秉持“和平解决争端”精神的和平搁置争端方法,就成为了统合这看似矛盾的黏合剂。在和平搁置争端的正式和非正式安排下,亚洲各国既可以保持自己原有在核心利益上的立场,保持国际交往关系的稳定和正常发展,又可以与他国进行合作而不至于担心自己的立场被削弱,集中精力于经济社会发展。这种方法正是求同存异理念的重要实践,体现了法律严谨性和政治灵活性的统一。

  实际上,亚洲人民具有崇尚和平与团结合作的思想传统,在国家发展历史中不乏和平搁置争端的实践。例如,为了营造良好的周边环境,我国在有关复杂的领土、边界和海洋权益争议问题上一贯主张“搁置争议、共同开发”,在争议解决前保持克制。我国在南海地区的外交实践就充分说明和平搁置争端在现实中具有积极意义。

  南海问题的核心是南海岛礁的主权争端。自20世纪60年代末70年代初,菲律宾、越南、马来西亚和文莱先后对中国南沙群岛提出领土要求,菲、越、马还派军队占领南沙部分岛礁,由此产生关于南沙群岛主权归属的争议。从20世纪70年代初起,菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚和越南都相继提出了专属经济区和大陆架等海洋管辖权的主张。自此,由南沙岛礁主权归属问题扩大到南海的海洋划界问题以及与此相关的渔业和油气资源开发利用问题。越、菲、马、文四国的主张同中国对南海诸岛的主权和南海海洋权益主张发生冲突。(70)2013年10月,习近平在到访印度尼西亚时提出了“中国—东盟命运共同体”的战略构想。毋庸置疑,在推进“中国—东盟命运共同体”进程中,南海问题是影响双边政治和安全关系的重要因素,如何妥善处理南海争端以维护南海地区的和平与稳定是一个重要命题。以稳定为最终目标的和平搁置争端方式有助于处理这一问题。

  和平搁置争端在南海问题的处理上具有确定的法律基础。南海周边国家均为1982年《公约》缔约国,但《公约》无法解决南海问题的所有方面。上文已提到,《公约》的谈判者并没有期望争端缔约国能够主动积极地解决领土主权争端和海洋划界争端,与此同时,《公约》第311条允许争端缔约国“订立仅在各该国相互关系上适用的、修改或暂停适用本公约的规定的协定”,前提是这样的协议不会违反《公约》的目的、宗旨和基本原则,不会影响《公约》其他缔约国。

  和平搁置争端在南海问题的处理上存在着广泛的共识基础。例如,2002年中国与东盟10国签署了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》),这为南海各方达成和平搁置协议和构建命运共同体提供了依据。《宣言》要求各方“不诉诸武力或以武力相威胁”,各方承诺“保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”,这些约定向南海各沿岸国提出了维护和平与稳定的前提性要求。《宣言》还规定:“在和平解决它们的领土和管辖权争议之前,有关各方承诺本着合作与谅解的精神,努力寻求各种途径建立相互信任”,“在全面和永久解决争议之前,有关各方可探讨或开展合作”。这表明,南海周边国家已经认识到南海问题的复杂性和多样性,《宣言》也为各国搁置争端、加强合作提供了共识基础。《宣言》还提出各国要致力于达成落实《宣言》的《南海各方行为准则》(以下简称《准则》)。事实上,在《准则》谈判中,印度尼西亚已经提出要在《准则》中“冻结”南海沿岸国在南海的领土主权主张。(71)《准则》谈判期间,南海各国可主动探讨在和平搁置争端的基础上开展合作的可能性。南海各沿岸国应很清楚,南海问题的复杂性非同寻常,南海问题包括海洋地物的法律地位、岛礁的主权归属、海洋划界等一系列问题,都不可能在短时间内得到解决。无论是各方船只对峙、外交抗议还是菲律宾单方面启动强制仲裁程序,都无助于维护其在南海的权利或主张,更不必说解决当前南海地区的生态、环境方面的问题,更无法彻底解决南海岛礁主权归属问题。(72)

  究竟何种方式适合处理南海问题,目前来看,答案可能是开放性的。除了中国积极倡导的当事国之间直接谈判解决,东南亚一些国家倾向于求助于包括国际仲裁和司法解决的法律方法之外,还可以选择走第三条道路,即和平搁置争端模式。(73)

  事实上,中国关于南海问题的基本立场和政策已包含了和平搁置争端的思想。而且,在南海沿岸国之间并不缺乏“搁置争议、共同开发”的实践。多年来,中国一直将“搁置争议、共同开发”作为处理南海问题的政策之一,据此,中国得以与南海各沿海国就南海海洋环保、气象、渔业等问题进行具体协商,并取得了一定成果。(74)我国的“搁置争议、共同开发”政策可回溯到20世纪80年代。当时针对我国和菲律宾在南沙群岛问题上的争议,邓小平同志就提出了“主权属我,搁置争议,共同开发”的思想。1984年10月,邓小平同志在谈及我国与周边国家的南沙群岛问题时指出:“解决国际争端,要根据新情况、新问题,提出新办法。……一个办法是把主权问题搁置起来,共同开发,这就可以消除多年积累下来的问题。”(75)自20世纪90年代起,中国和马来西亚曾多次就南沙问题进行磋商并就妥善处理两国之间的争议达成一些共识,包括双方表示,愿与其他东盟国家一道落实《南海各方行为宣言》,支持有关国家本着“搁置争议、共同开发”的精神,探讨在南海争议海域开展务实合作,把南海看作联系中国与东盟的友谊之海、合作之海。(76)此外,2013年4月5日,中国和文莱两国发表《联合声明》,同意支持两国有关企业本着相互尊重、平等互利的原则共同勘探和开采海上油气资源。有关合作不影响两国各自关于海洋权益的立场。2013年10月中国海洋石油公司与文莱国家石油公司签署了建立合营公司的协议,双方共同进行海上油气资源的开发、勘探和开采。(77)

  作为世界第二大经济体和亚洲最大的国家,中国可以在构建亚洲命运共同体的过程中发挥主导作用,以“搁置争议、共同开发”为表征的和平搁置争端思想可作为构建亚洲命运共同体的指导思想。同时,有三个方面的问题需要指出。第一,虽然有研究表明,由于有关国家“政治意愿缺乏”、“现实需要不强”、“争议海域(海区)模糊不清”等原因,“搁置争议、共同开发”在东亚和东南亚的适用情况并不尽如人意,(78)但这并不意味着和平搁置争端在南海问题上没有发挥作用的空间。事实上,“和平搁置争端”并不必然要求争端国就争议地区进行“共同开发”,是否进行开发等合作需要争端当事国经过友好协商后自行商定。不过,合作当属和平搁置争端的应有之义,合作也建立在搁置争议的基础之上,如果争端方在达成搁置争端协议或安排后,同时开展有关方面的合作,势必为控制争端乃至解决争端提供正面影响。第二,和平搁置争端的内涵比“搁置争议、共同开发”要大,可以适用于包括领土主权争端、民族宗教、国家荣誉等争议。南海沿海国不应孤立地看待南海领土主权争端,而应将可能影响南海整体和平稳定的因素纳入考量范围,再确定“搁置争端”与合作的范围和限度。第三,搁置领土主权争议的目的不仅仅是为了共同开发争议地区的资源,而且还是为了南海的航行安全、海洋环境和生态保护、渔业管理等亟待南海各国合作解决的问题,这些问题都需要南海各国暂时放下冲突或对立的姿态,切实推动海上各领域的务实合作。

  由上述可见,我国在南海问题的复杂外交实践体现了和平搁置争端思想,这有益于南海地区的稳定、发展与合作。(79)和平搁置争端方法作为区域问题处理的重要备选方案之一,对构建人类命运共同体和亚洲命运共同体可发挥积极作用。同时,由于人类命运共同体理念不预设终极的价值尺度,也不强求某种无效率的争端处理方法或模式,也为和平搁置争端提供了更大的空间。换言之,构建人类命运共同体客观上要求加强国际合作、妥协和协调,这无疑将丰富和平搁置争端的实践。

  人类命运共同体是在新时代背景下中国提出的全球治理方案。为构建更好的全球治理格局和更和谐的国际秩序,应直面当前国际争端解决存在的问题,并寻求创新性的解决方案和方法。国际现实反复表明,国与国之间的矛盾争端,并非都能和平解决,有些争端可能将长期存在。在此情况下,和平搁置争端有时或许是处理国家之间争端的最佳选项。因为,搁置争议、和平相处、理性对待争端,有时更符合当前的国家利益,更能维护国际及地区的和平与秩序,更有利于人类命运共同体的形成。无论是国际上的和平搁置争端实践,还是中国有关“搁置争议,共同开发”原则,都说明和平搁置争端对处理极其复杂而敏感的国际争端具有积极作用和重大影响。善于利用和平搁置争端处理手段,在对话中求同存异,是构建人类命运共同体的应有之义。

  人类命运共同体是以和平与发展、合作与共赢为核心的全球治理方案,它也可为中国特色国际法理论的创新提供丰富的思想资源。人类命运共同体不仅坚持和平解决争端原则、秉持亲诚惠容的外交理念、贯彻共商共建与合作共赢的理念,而且支持灵活多元的争端处理观,这为和平搁置争端提供了坚实的理论基础,而且有助于从理论上积极推动国际争端解决制度的创新与完善,并可为和平搁置争端模式的运用提供更大的空间。同时,和平搁置争端的适用也将助推人类命运共同体的构建。具体言之,各国应提升管控和处理国际争端的能力,并分清主次,明晰什么争端适合积极推动解决,什么争端适合暂时搁置,努力营造良好的和平发展国际环境,切实推进国际合作,共同助力推动人类命运共同体的构建。

  注释:

  ①“和平搁置争端”是对“peaceful non-settlement of disputes”的意译。本文之所以使用这个表述,而不使用该词的直译“和平不解决争端”,是因为该直译与汉语言的习惯用法不同,可能会引起误解。实际上“和平不解决争端”的直译,并非确定性和永久性地对争端“不解决”,而是一种有时间或有条件的安排。而且,本文讨论的主要是国家间主动进行安排的“和平不解决争端”,使用“搁置争端”一词比直译“不解决争端”更能体现能动性。再者,采用“搁置”这一特定用语与我国首倡的“搁置争议,共同开发”理念和实践直接相关,“和平搁置争端”一词体现了中国方案和理论与实践的联系。
  ②Permanent Court of International Justice,Mavrommatis Palestine Concessions (Greece v.Great Britain),Judgment of 30 August 1924 (Objection to the Jurisdiction of the Court),P.C.I.J.Series A,no.2,p.11.
  ③参见Malcolm N.Shaw,International Law,8th ed.,Cambridge,New York:Cambridge University Press,2017,p.765.
  ④Permanent Court of International Justice,Status of Eastern Carelia,Advisory Opinion of 23 July 1923,P.C.I.J Series B,No.5,p.27.
  ⑤参见J.G.Merrills,International Dispute Settlement,6th ed.,Cambridge,New York:Cambridge University Press,2017,pp.26-84.
  ⑥参见International Court of Justice.“Declarations Recognizing the Jurisdiction of the Court as Compulsory,” https://www.icj-cij.org/en/declarations,31 August 2018.
  ⑦International Court of Justice,United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v.Iran),Judgment,I.C.J.Reports 1980,p.3.
  ⑧International Court of Justice,United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v.Iran),Judgment,p.19.
  ⑨中华人民共和国外交部:《外交部发言人洪磊就菲律宾南海仲裁案仲裁庭声称将于近期公布所谓最终裁决发表谈话》,2016年6月29日,http://www.mfa.gov.cn/nanhai/chn/fyrbt/t1376301.htm,2018年5月1日。
  ⑩中华人民共和国外交部:《中华人民共和国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭关于管辖权和可受理性问题裁决的声明》,2015年10月30日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1310470.shtml,2018年8月18日。
  (11)Richard B.Bilder,“An Overview of International Dispute Settlement,” Emory Journal of International Dispute Resolution,vol.1,no.1,1986,p.28.
  (12)参见Tai-Heng Cheng,When International Law Works:Realistic Idealism After 9/11 and the Global Recession,New York:Oxford University Press,2012,p.155.
  (13)Diane Desierto,“Reopening Proceedings for Reparations and Abuse of Process at the International Court of Justice,” 16 August 2017,https://www.ejiltalk.org/reopeningproceedings-for-reparations-and-abuse-of-process-at-the-international-court-of-justice/,20 May 2018.
  (14)例如,近期美国通过抵制法官选任、采取单边措施等行为抵制世界贸易组织正常工作。(参见“From the Board:The US Attack on the WTO Appellate Body,” Legal Issues of Economic Integration,vol.45,no.1,2018,pp.1-11)此外,澳大利亚、美国和欧洲部分国家都对投资者—国家争端解决机制提出质疑并在寻求退出相关机制。参见Patricia Ranald,“It’s Time to Stop Giving More Rights to Global Corporations,” The Sydney Morning Herald,13 June 2018,https://www.smh.com.au/politics/federal/it-s-time-to-stop-giving-more-rights-to-global-corporations-20180611-p4zkrq.html,4 June 2018.
  (15)黄瑶主编:《国际法》,北京:北京大学出版社,2007年,第364页。
  (16)Richard B.Bilder,“Some Limitations of Adjudication as an International Dispute Settlement Technique,” Virginia Journal of International Law,vol.23,no.1,1982,p.4.
  (17)Peter Wallensteen and Margareta Sollenberg,“Armed Conflicts,Conflict Termination and Peace Agreements,1989-96,” Journal of Peace Research,vol.34,no.3,1997,p.343.
  (18)Paul Martin,“Regional Efforts at Preventive Measures:Four Case Studies on the Development of Conflict-Prevention Capabilities,” New York University Journal of International Law and Politics,vol.30,nos.3-4(Spring/Summer 1998),p.925.
  (19)Peter Wallensteen and Margareta Sollenberg,“Armed Conflicts,Conflict Termination and Peace Agreements,1989-96,” p.343.
  (20)Linda B.Miller,ed.,Dynamics of World Politics:Studies in the Resolution of Conflict,New Jersey:Prentice-Hall,1968,p.5.
  (21)Robert L.Rothstein,“Foreign Policy and Development Policy:From Nonalignment to International Class War,” International Affairs,vol.52,no.4(October 1976),p.612.
  (22)Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement between 1954 and 1996,” International Journal of Middle East Studies,vol.30,no.3,1998,p.430.
  (23)Paul Martin,“Regional Efforts at Preventive Measures:Four Case Studies on the Development of Conflict-Prevention Capabilities,” p.925.
  (24)Peter Tzeng,“The Peaceful Non-Settlement of Disputes:Article 4 of CMATS in Timor-Leste v Australia,” Melbourne Journal of International Law,vol.18,no.2,2017,p.372.
  (25)Peter Tzeng,“The Peaceful Non-Settlement of Disputes:Article 4 of CMATS in Timor-Leste v Australia,” p.349; James Crawford and Donald R.Rothwell,“Legal Issues Confronting Australia’s Antarctica,” Australian Year Book of International Law,vol.13(1990-1991),pp.53-88.
  (26)联合国在很多问题上倡导当事方搁置争端,虽然有时此类政策的效果并不佳。参见Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement Between 1954 and 1996,” pp.411-434.
  (27)例如,洪农:《海洋法的国家实践:对南海地区法律文化共同体的思考》,《外交评论》2017年第5期。
  (28)参见Philip Kunig,“Prohibition of Intervention,” in Rüdiger Wolfrum,ed.,Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Online),April 2008,http://opil.ouplaw.com/home/EPIL.
  (29)关于不损害条款的进一步阐释,可参见David Anderson,Modern Law of the Sea:Selected Essays,Leiden/Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2007,pp.495-498.
  (30)Christian Tomuschat,“Article 2(3),” in Bruno Simma et al.,eds.,The Charter of the United Nations:A Commentary,3rd ed.,vol.I,Oxford,New York: Oxford University Press,2012,p.191.
  (31)参见Aldo Chircop,“Regional Cooperation in Marine Environmental Protection in the South China Sea:A Reflection on New Directions for Marine Conservation,” Ocean Development and International Law,vol.41,no.4(October-December 2010),p.339; Rainer Lagoni,“Interim Measures Pending Maritime Delimitation Agreements,” The American Journal of International Law,vol.78,no.2(April 1984),p.362; R.R.Churchill,“The Fisheries Jurisdiction Cases:The Contribution of the International Court of Justice to the Debate on Coastal States’Fisheries Rights,” International and Comparative Law Quarterly,vol.24,no.1,1975,p.85.
  (32)参见Zhenmin Liu,“The Basic Position of China on the Settlement of Maritime Disputes through Negotiations,” China Oceans Law Review,vol.2005,no.2, 2005,pp.20,22; 张新军:《中国周边海域争端处理的程序和实体问题——“搁置争议、共同开发”再考》,《中外法学》2011年第6期;管建强:《对钓鱼岛主权“搁置争议”的国际法评述》,《学术界》2012年第4期。
  (33)中华人民共和国外交部:《搁置争议,共同开发》,2000年11月7日,http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/wjs_674919/2159_674923/t8958.shtml,2018年5月4日。
  (34)《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993年,第87页。
  (35)《邓小平文选》第3卷,第49页。
  (36)刘江永:《钓鱼岛之争的历史脉络与中日关系》,《东北亚论坛》2014年第3期。
  (37)参见Irina D.Zviagelskaia,“Steps versus Solutions in the Arab-Israeli Conflict,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science,vol.518,no.1,1991,p.115.
  (38)参见Thomas D.Grant,“Frozen Conflicts and International Law,” Cornell International Law Journal,vol.50,no.3,2017,p.361.
  (39)例如,马来西亚就试图主张南极为人类共同继承财产,但这一主张没有得到广泛支持。参见James Crawford and Donald R.Rothwell,“Legal Issues Confronting Australia’s Antarctica,” p.54.
  (40)Anne Sheehan,“Dispute Settlement under UNCLOS:The Exclusion of Maritime Delimitation Disputes,” University of Queensland Law Journal,vol.24,2005,p.166.
  (41)Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement Between 1954 and 1996,” p.411.
  (42)参见Richard B.Bilder,“An Overview of International Dispute Settlement,” p.6; Suha ,“The Cyprus Dispute and the United Nations:Peaceful Non-Settlement Between 1954 and 1996,” p.411.
  (43)Richard B.Bilder,“An Overview of International Dispute Settlement,” pp.6-7,11-12; Richard B.Bilder,“Some Limitations of Adjudication as an International Dispute Settlement Technique,” p.5.
  (44)参见徐宏:《人类命运共同体与国际法》,《国际法研究》2018年第5期。
  (45)习近平:《论坚持推动构建人类命运共同体》,北京:中央文献出版社,2018年,第422、205页。
  (46)习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)》,北京:人民出版社,2017年,第60页。
  (47)中共中央宣传部编:《习近平总书记系列重要讲话读本》,北京:学习出版社、人民出版社,2016年,第272页。
  (48)许光建主编:《联合国宪章诠释》,太原:山西教育出版社,1999年,第37、39页。
  (49)参见徐宏:《人类命运共同体与国际法》,《国际法研究》2018年第5期。
  (50)Christian Tomuschat,“Article 33,”in Bruno Simma et al.,eds.,The Charter of the United Nations:A Commentary,3rd ed.,vol.I,p.1071.
  (51)参见贾兵兵:《国际公法:和平时期的解释与适用》,北京:清华大学出版社,2015年,第409-410页。
  (52)关于法经济学上的负外部性问题,可参见Ronald H.Coase,“The Problem of Social Cost,”The Journal of Law & Economics,vol.3 (October 1960),pp.1-44;Carl J.Dahlman,“The Problem of Externality,”The Journal of Law &Economics,vol.22,no.1 (April 1979),pp.141-162.
  (53)Alain Pellet,“Peaceful Settlement of International Disputes,”in Rüdiger Wolfrum,ed.,The Max Planck Encyclopedia of Public International Law (Online),August 2013,paras.5,11and 16.
  (54)Peter Tzeng,“The Peaceful Non-Settlement of Disputes:Article 4 of CMATS in Timor-Leste v Australia,” pp.368-372.
  (55)《邓副总理在东京记者招待会上答记者问》,《人民日报》1978年10月26日,第5版。
  (56)习近平:《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年,第441页。
  (57)中共中央宣传部编:《习近平总书记系列重要讲话读本》,第270页。
  (58)Monica Hakimi,“Constructing an International Community,” The American Journal of International Law,vol.111,no.2,2017,pp.317-356.
  (59)中共中央宣传部编:《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》,北京:学习出版社,2018年,第292页。
  (60)中共中央宣传部理论局:《新时代面对面:理论热点面对面·2018》,北京:学习出版社、人民出版社,2018年,第165页。
  (61)习近平:《习近平谈治国理政》第2卷,第443页。
  (62)中共中央宣传部编:《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》,第296页。
  (63)杨洁篪:《推动构建人类命运共同体》,《党的十九大报告辅导读本》,北京:人民出版社,2017年,第92页。
  (64)习近平:《论坚持推动构建人类命运共同体》,第53页。
  (65)习近平:《论坚持推动构建人类命运共同体》,第334页。
  (66)张辉:《人类命运共同体:国际法社会基础理论的当代发展》,《中国社会科学》2018年第5期。
  (67)习近平:《论坚持推动构建人类命运共同体》,第344-345页。
  (68)江时学:《继续为构建亚洲命运共同体助力》,2018年4月12日,http://www.china.com.cn/opinion/theory/2018-04/12/content_50869708.htm,2018年6月1日。
  (69)习近平:《论坚持推动构建人类命运共同体》,第154页。
  (70)参见段洁龙主编:《中国国际法实践与案例》,北京:法律出版社,2011年,第139-140、152页。
  (71)参见黄瑶:《“南海行为准则”的制定:进展、问题与展望》,《法治社会》2016年第1期。
  (72)例如,2017年4月,菲律宾总统杜特尔特就公开表示:无法通过仲裁或其他方式彻底解决南海的主权领土争端,继续推动解决南海领土争端的行为是不切实际的。参见“Philippines’Duterte Says Pointless Discussing South China Sea Woes at Summit,” Reuters,27 April 2017,https://www.reuters.com/article/us-asean-summit/philippine-leader-says-pointless-raising-chinas-island-building-at-summit-idUSKBN17T11J,12 June 2018.
  (73)参见洪农:《海洋法的国家实践:对南海地区法律文化共同体的思考》,《外交评论》2017年第5期。
  (74)中华人民共和国外交部:《搁置争议,共同开发》,2000年11月7日,http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/wjs_674919/2159_674923/t8958.shtml,2018年5月4日。
  (75)《邓小平文选》第3卷,第87页。
  (76)参见段洁龙主编:《中国国际法实践与案例》,第153-154页。
  (77)国家海洋局宣传教育中心:《中国—文莱海洋合作》,2015年9月17日,http://www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2015/zdblh/sbhz/201509/t20150917_43080.html,2018年5月17日。
  (78)杨泽伟:《“搁置争议、共同开发”原则的困境与出路》,《江苏大学学报》2011年第3期。
  (79)实际上,不仅仅是南海问题,朝鲜半岛问题、印巴克什米尔问题等地区热点问题都是构建亚洲命运共同体过程中需面对的问题。而事实上,朝鲜半岛已有和平搁置争端的共识和实践。例如,1953年《朝鲜停战协定》就属于一种典型的和平搁置争端例子。(参见《朝鲜停战协定》,《人民日报》1953年7月28日,第1版)在克什米尔问题上,美国的路易斯·亨金早在1971年就指出:克什米尔问题是和平搁置争端的代表性实践。参见Louis Henkin,“The Reports of the Death of Article 2(4)Are Greatly Exaggerated,” The American Journal of International Law,vol.65,no.3,1971,p.544.

责任编辑:况家家

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