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中国共产党党章中纪律建设条文变动的历史轨迹

任晓伟

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朗读文章

人民出版社  www.ccpph.com.cn  2017-07-07        来源: 《中共党史研究》2017年第5期

  中国共产党党章是关于党的性质、宗旨、指导思想、奋斗纲领和治党管党的总章程,是“全党必须遵循的总规矩【《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社,2016年,第3页。】。自成立之日起,中国共产党就高度重视党章建设,不断探索通过党章建设来推进党的纪律建设。如果把从党的二大到十八大的党章中有关纪律建设的条文作为一个整体加以研究,可以鲜明地看到党在不同的历史时期和发展阶段,逐步完善对党内纪律的认识、健全党内纪律体系以及推进党的纪律制度建设的历史轨迹。揭示这一历史轨迹,对于从党的建设史的宏观视角认识和把握新的条件下全面从严治党的历史必然性及其所蕴含的基本逻辑,具有重要的研究价值和现实意义。

  一、根据不同阶段党的事业的需要不断加强对党的纪律建设重要性的认识

  严明的纪律性是马克思主义政党的本质属性。中国共产党诞生以后,在马克思主义关于党的建设理论指导下通过党章的建设不断深化对纪律建设重要性的认识,使党对自身纪律建设的认识与党的建设和党的事业保持着高度的历史性统一。

  1922年党的二大通过的《中国共产党章程》是党史上的第一个党章,共六章,其中第四章“纪律”是专门为加强纪律建设而设立的,开启了党章中专门论述党的纪律的文本先河。二大党章共有九条关于纪律的条文,其中前五条是有关组织纪律方面的,主要是强调中央的政治权威,核心是“全国大会及中央执行委员会之议决,本党党员皆须绝对服从之”,“凡有关系全国之重大政治问题发生,中央执行委员会未发表意见时,区或地方执行委员会,均不得单独发表意见”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,法律出版社,2016年,第7—8页。】。后四条主要是针对党员个人的纪律要求,明确了六种必须开除党员党籍的情形:言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之议决案;无故连续两次不到会;欠缴党费三个月;无故连续四个星期不为本党服务;经中央执行委员会命令其停止出席、留党察看期满而不改悟;泄露本党秘密。党章关于纪律的规定,鲜明地体现出党的二大通过的《关于共产党的组织章程决议案》中所说的“凡一个革命的党,若是缺少严密的集权的有纪律的组织与训练,那就只有革命的愿望便不能够有力量去做革命的运动”【《建党以来重要文献选编》第1册,中央文献出版社,2011年,第162页。】这一重要思想,标志着党从成立伊始就建立在严格的组织纪律性的基础之上,与欧洲社会民主党在指导思想和组织建设上都划清了界线。党的三大和四大党章基本上重复了二大党章关于党的纪律的认识和规定。到1927年党的五大召开时,党员队伍增长到近6万人,已初步具有了群众性大党的政治特点,加强党的纪律建设的任务也就更加迫切地提了出来。在这种背景下,党的五大第一次明确地提出了“政治纪律”这一概念,指出:“党内纪律非常重要,但宜重视政治纪律。”【《建党以来重要文献选编》第4册,中央文献出版社,2011年,第208页。】“政治纪律”这一概念的产生在党的纪律建设史上具有重大意义,它构成了党的纪律的核心要素,鲜明地标志着党对纪律建设的认识呈现层次化的特征。与此同时,为了进一步适应党员队伍迅速发展对强化纪律建设的客观要求,五大党章扩充了此前党章的文本结构,进一步提升了对党的纪律重要性的认识,在保留此前党章一些纪律条文的同时,第一次在党的纪律建设史上细化了纪律处分的类型,指出对党组织的纪律处分主要有警告、改组和解散三类,对党员个人的处分主要有警告并临时取消工作、留党察看、开除党籍三类。更重要的是,五大党章从党的建设的总体出发,进一步深化了对党员遵守党的纪律的自觉性的认识,指出:“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第28页。】同年,中央临时政治局扩大会议通过党的历史上第一个专门性的《政治纪律决议案》,指出:“只有最严密的政治纪律,才能够增厚无产阶级政党的斗争力量,这是每一个共产党所必具的最低条件。”【《建党以来重要文献选编》第4册,第642页。】党的六大党章进一步强化了对党员遵守党的纪律的约束,指出:“严格的遵守党的纪律为所有党员及各级党部之最高责任。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第41页。】从五大党章所讲的“最初的最重要的义务”到六大党章所指出的“最高责任”,虽然本质性的内涵并没有发生变化,但明显进一步强化了对党员和党组织遵守纪律的约束,标志着党对自身纪律建设的认识发展到一个新阶段。

  1945年抗战胜利结束前夕,中国共产党已经成长为一个拥有121万党员的大党,真正地把自己建设成为“一个全国范围的、广大群众性的、思想上政治上组织上完全巩固的”【《毛泽东选集》第2卷,人民出版社,1991年,第652页。】马克思主义政党。面对抗战结束后中国的出路和党的前途命运,党的七大在总结领导抗战的基本经验和规划战后中国发展蓝图的过程中,进一步提高了对纪律建设重要性的认识。刘少奇在关于修改党章的报告中指出,抗战以来党顺利发展的一个重要因素就是“它有严格的建立在民主基础上的集中制,有自觉的铁的纪律”【《刘少奇选集》上卷,人民出版社,1981年,第315页。】。相应地,七大党章实现了对党的纪律新的文本叙述,在党章历史上第一次出现了“总纲”,标志着党开始把党纲和党章融合起来一体建设。七大党章在“总纲”中指出,中国共产党“是以自觉的、一切党员都要履行的纪律联结起来的统一的战斗组织。中国共产党的力量,在于自己的坚强团结、意志统一、行动一致。在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为,不能容许有破坏党纪、向党闹独立性、小组活动及阳奉阴违的两面行为。中国共产党必须经常注意清除自己队伍中破坏党的纲领和党章、党纪而不能改正的人出党”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第45页。】。在具体条文中,七大党章指出“模范地遵守革命政府和革命组织的纪律”是共产党员的四项义务之一,从而更加强调了党员遵守党的纪律的自觉性和义务性。从党的纪律建设史来看,把遵守党的纪律作为党员的义务,实现了周恩来曾经在党的六大上关于党的组织问题报告中所提出的实现“带教育性的纪律”【《建党以来重要文献选编》第5册,中央文献出版社,2011年,第347页。】的目标,标志着党在党员的思想修养和纪律修养统一关系的认识和实践上达到了新高度,也奠定了此后党的纪律建设的主线。

  党在全国执政后更加重视执政条件下的纪律建设。1956年,党的八大党章针对执政党建设的新环境新任务,加强了对党员的纪律要求,指出:“党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织;没有纪律,党决不能领导国家和人民战胜强大的敌人而实现社会主义和共产主义。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第145页。】正是由于党对纪律的强化,尽管后来社会主义建设事业遭受了严重挫折,但党依然保持了强大的组织统一并发挥着领导核心的政治功能。改革开放后,在新的发展环境中,党的纪律建设的重要性更加突出。1982年召开的党的十二大是进入改革开放新时期后召开的第一次全国代表大会。十二大党章重新对党章进行了文本布局,把“自觉遵守党的纪律和国家的法律”确定为共产党员的义务。更为重要的是,从十二大起,党章重新专列“党的纪律”部分,共五条,核心是强化“共产党员必须自觉接受党的纪律的约束”这一思想。此后,一直到党的十八大,这一部分的具体内容虽略有变化,但核心思想并没有发生改变,体现出在改革开放发展新的环境中,党在理论和实践上对推动党的纪律建设的自觉。

  总的来看,中国共产党自成立以来,始终能够根据不同阶段的历史任务和党的建设环境的变化不断推进对纪律建设认识的深化,把纪律建设突出地摆在党的建设的重要地位,正如习近平在新的条件下所深刻指出的:“我们党是用革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党,组织严密、纪律严明是党的优良传统和政治优势,也是我们的力量所在。”【《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第9页。】从一定意义上说,习近平的这一重要观点也是对党通过党章建设来加强自身纪律建设基本经验的科学总结。

  二、在党的纪律建设的重点上越来越突出对“关键少数”的纪律约束

  纵观党章的历史变迁,可以鲜明地看出纪律建设的重点越来越突出对党内“关键少数”的约束。

  在党的七大以前,党章关于党的纪律是普遍针对所有党员而言的,并没有特别突出领导干部尤其是高级领导干部这个重点。党的七大在对党的建设历史曲折道路的总结过程中,特别是在深入总结抗战以来发生的张国焘叛逃事件、王明回国后以长江局为中心向中央闹独立性的问题以及在整风运动中暴露出来的一些领导干部在思想、政治和作风方面的问题的过程中,开始越来越重视领导干部特别是高级领导干部这个“关键少数”在党的纪律建设中的关键性作用。因此,七大党章在第十章“奖励与处分”中把对违反纪律的高级干部的处分提了出来,指出:“党的中央委员或候补中央委员,如有严重地破坏党纪的行为,中央委员会有权开除其中央委员或候补中央委员直至开除其党籍。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第58页。】这是党的纪律建设史上第一次针对中央委员和候补中央委员明确提出的纪律约束。党的八大面对全国执政的新环境和新任务,对七大党章作了许多具体修改,但依然保留了对违反党的纪律的中央委员和候补中央委员的处分的规定。邓小平在八大关于修改党章的报告中说:“中央认为,关于有任何功劳、任何职位的党员,都不允许例外地违反党章、违反法律、违反共产主义道德的规定,在今天具有特别重要的意义。有一部分有功劳有职位的党员正是认为,他们的行为是不受约束的,这是他们的‘特权’。并且有一部分党的组织,也正是默认了他们的这种想法。”【《邓小平文选》第1卷,人民出版社,1994年,第243页。】“文化大革命”结束后,党的十一大在加强对领导干部的纪律约束上有所发展。十一大党章突出强调了“全党必须服从民主集中制的纪律”,并在第六条中规定了对违反纪律的地方各级党委委员、军队各级党委委员以及中央委员会委员、候补委员的纪律处分,正如叶剑英在十一大关于修改党章的报告中所说的:“为了保证我们党的行动统一,必须加强党的纪律。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第230页。】在“文化大革命”结束后的徘徊期中,十一大党章对纪律意识的重申和强调,为走出历史徘徊、走向改革开放起到了推动作用。改革开放新时期伊始召开的党的十二大,进一步加强了对高级领导干部的纪律约束。十二大党章在“党的纪律”部分第40条明确规定了对违反党的纪律的中央委员会和地方各级委员会的委员、候补委员的处分程序,并指出:“严重触犯刑律的中央委员会委员、候补委员,由中央政治局决定开除其党籍;严重触犯刑律的地方各级委员会委员、候补委员,由同级委员会常务委员会决定开除其党籍。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第256页。】从党的十二大到党的十八大,历次代表大会修订通过的党章都基本重申了十二大党章第40条关于对高级领导干部纪律约束的表述,主要的变化是从党的十四大起,在十二大党章第40条中加写了一句话,即“在特殊情况下,可以先由中央政治局和地方各级委员会常务委员会作出处理决定,待召开委员会全体会议时予以追认”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第284—285页。】。这一变化表明中央从重、从快处理高级领导干部违纪问题的政治决心。

  从党的十二大起,党章关于高级领导干部的纪律要求,极大地适应了改革开放条件下党的纪律建设和干部队伍建设的客观需要,为党在改革开放和市场经济新环境新体制中战胜各种风险考验提供了坚实的纪律支撑。但是,从党的十八大以来反腐斗争的复杂情况来看,少数领导干部特别是一些高级领导干部违法乱纪的行为表明,针对高级领导干部的纪律建设仍然是当前党的建设中一个重大而紧迫的时代课题。习近平指出,就目前全党的情况来看,“组织纪律松弛已经成为党的一大忧患”【《习近平总书记重要讲话文章选编》,中央文献出版社,2016年,第111页。】,因此,在新的条件下加强党的纪律建设和推进全面从严治党的过程中,必须紧紧抓住领导干部这个关键。也正是在这个意义上,习近平明确提出了党的纪律建设中的“关键少数”这一重要概念:“从严治党,关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’。”【《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第102页。】2016年10月召开的党的十八届六中全会在新的条件下专门研究了加强和规范党内政治生活这一课题,进一步指出:“新形势下加强和规范党内政治生活,重点是各级领导机关和领导干部,关键是高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员。”【《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议文件汇编》,人民出版社,2016年,第25页。】这就大大明晰了习近平所提出的“关键少数”这一概念的指向性。抓住这个“关键少数”,继续推进全面从严治党,既适应了当前阶段党的建设的客观需要,也符合党章所体现出来的党的纪律建设的历史逻辑。

  三、从注重对党员个体的纪律约束到注重对党员个体和党的组织的双重纪律约束

  党在探索党的纪律约束的客体方面经历了一个复杂过程。从党的二大到四大,党章所申明的党的纪律的约束客体都是针对党员个体的。从党的五大起,党章中的纪律所约束的客体不仅有党员个体,而且有党的组织。五大党章针对不执行上级机关的决议及其他破坏党的组织行为指出:“对于整个的党部则加以警告,改组或举行总的重新登记(解散组织)。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第29页。】这是党的历史上第一次对违反纪律的党组织作出的明确规定,反映了党在召开五大时面对大革命时期党的组织迅速发展对党的纪律约束客体形成的新认识和新实践。此后,党的六大和七大党章都继承了五大党章对违反纪律的党组织的处分规定,把党组织和党员个体都作为党的纪律约束的对象,并且在七大上把对违纪的党组织的纪律处分进一步明确为四种类型,即指责、部分改组其领导机关、撤销其领导机关并指定临时领导机关、解散整个组织并进行党员的重新登记。七大党章对党组织的纪律约束,极大地适应了有效管理已成长为百万党员大党的客观需要,推使不断走向胜利的中国共产党成长为强大、统一的现代性组织力量。

  新中国成立后,党在探索执政条件下党的纪律建设的内容上取得了新的重要成就。八大党章把群众工作的纪律和坚持民主集中制的组织纪律突出地摆在党的纪律建设的重要地位,深化了对党的纪律体系的认识。但同时,八大党章在探索党的纪律约束的客体上,取消了有关对党组织处分的相关规定,只强调了对党员违反纪律的处分类别。关于这一点,邓小平在八大关于修改党章的报告中解释指出:“对于党组织的处分,实际上完全可以用对于党员的处分来代替。”【《邓小平文选》第1卷,第250页。】从邓小平的这一解释来看,他并没有否认党组织违反纪律的可能性,而对于违反纪律的党组织则主要以处分党组织的负责人为主,这是邓小平所说的“用对于党员的处分来代替”的主要含义。从逻辑上看,这里面似乎问题并不大,可以把对党员个体和对党组织的纪律处分合二为一,但如果考虑到组织一旦形成,就有超越组成这一组织的个体的意义,对违反纪律的组织的处分仍然在党的纪律建设中具有重要的价值和意义。

  把对违反纪律的党组织的处分融入对违反党的纪律的党员个体的处分之中的作法和习惯,一直持续到1982年党的十二大之前。在总结党的组织建设的经验教训的基础上,特别是在汲取“文化大革命”时期党的组织建设严重教训的基础上,十二大党章重新开始强调对违反党的纪律的组织处分规定的重要性,指出:“坚决维护党的纪律,是党的每个组织的重要责任。党组织如果在维护党的纪律方面失职,必须受到追究”,“对于严重违犯党的纪律、本身又不能纠正的党组织,上一级党的委员会在查明核实后,应根据情节严重的程度,作出进行改组或予以解散的决定”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第257页。】。从十二大到十八大的历次代表大会修订的党章都一字不差地保留了十二大党章关于对违纪组织处理的文字表述,并且从党的十四大起,党章关于“党的纪律”部分开始着重强调党的纪律是“党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则”这一重要认识,反映出在改革开放新时期党对纪律约束两类客体认识的稳定和成熟。

  需要强调的是,党的十六大后中共中央在2003年12月通过的《中国共产党纪律处分条例》和党的十八大后中共中央在2015年10月重新修订通过的《中国共产党纪律处分条例》,都把“犯党纪应当受到党纪追究的党组织和党员”作为党的纪律处分的客体。这两个条例是对党章关于党的纪律规定的具体化和延伸,对维护党章关于党的纪律的规定的权威性和严肃性发挥了重大作用,特别是新的《中国共产党纪律处分条例》鲜明地体现了“既追究主体责任、监督责任,又上查一级追究领导责任、党组织责任”【《习近平总书记重要讲话文章选编》,第366页。】这一特征,这是在全面从严治党战略思想指导下党对组织纪律建设的创新认识和创新发展。

  四、在纪律建设的主体和纪律的执行上不断完善程序化建制

  纪律建设的主体是否明晰、执纪是否具有稳定规范的程序性,是检验一切政党纪律建设有效性的一个重要尺度,更是马克思主义政党纪律建设的重要问题。

  从党的二大到四大对违反纪律的党员处分的相关规定来看,执纪的主体主要是违纪党员所属的党的“地方执行委员会”,但要求地方执行委员会在执纪之后向中央及区执行委员会进行报告。从党的五大起,党章对纪律建设主体的表述开始出现重要变化。五大党章第70条指出:“对于违反党的纪律的行为,须经党的委员会,党员大会,或监察委员会,依合法手续审查之。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第29页。】从这一表述来看,五大时党对纪律建设主体的认识还是非常模糊的,党的委员会、党员大会、监察委员会是不同的主体,五大党章也没有进一步解释什么是“合法手续”。此外,五大党章虽然专门设立了一章“监察委员会”,但也只是规定了监察委员会的构成及其与党的委员会的关系,并没有详细解释监察委员会的职能。不过,五大党章的这一认识仍具有重要意义,表明在推动纪律建设的过程中,党对纪律建设的主体意识在不断增强。在这一问题上,六大党章规定党内纪律的执行主体是“相当的党部”,这意味着非但没有解决五大党章的局限,反而又回到五大党章之前的认识上去了。不过,六大党章在解决纪律执行的方式上,第一次肯定了党员的上诉权,规定对于不服从开除决定的党员“可以上诉至最高党的机关”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第33页。】,这是一个重大进步。在民主革命时期,开始真正解决五大党章的局限,进一步明晰党的纪律建设的主体和完善执纪程序的是七大党章。七大党章重设了“党的监督机关”专章,规定党的监督机关的任务“是决定或取消对党员的处分,受理党员的控诉”,也就是在党委的领导下专司党的纪律建设的职能。与此同时,七大党章进一步明确了党员的申诉权,指出:“凡被处分后不服者,均可进行辩护,并可要求复议及向上级机关申诉。各级党委对于任何党员的申诉书,须迅速转递,不得扣压。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第58页。】这是党在探索纪律建设建制化过程中取得的重要认识成果,也是正处于从局部执政向全国执政转变进程中的党的纪律建设所取得的重要制度成果。

  新中国成立后,中国共产党一直沿着七大党章开辟的道路不断探索。1956年党的八大党章继续坚持了七大党章对党员申诉权的保护,完善了七大党章关于党的监督机关职能的表述:“经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件;决定和取消对于党员的处分;受理党员的控诉和申诉。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第160页。】这一表述比起七大党章的规定明显要完善得多,也更加适应中国共产党作为全国执政党后常态性纪律建设的政治需要。但50年代后,随着社会主义建设的曲折发展,党的纪律建设随之出现严重曲折。党的九大和十大党章都取消了党员的申诉权以及作为党的纪律建设主体的监察机关,从而为“文化大革命”中党内监督的失范和党内执纪的失序埋下了伏笔。这一时期,名义上是由党的各级组织来代行纪律建设的职能,实际上是由政出多门的各类“专案组”来执掌党的纪律【参见张英伟编:《党章中的纪律》,中国方正出版社,2015年,第155、169页。】。这是党的纪律建设史上的沉重教训。“文化大革命”结束后,从党的十一大起,党开始在新的条件下重新探索纪律建设的主体和纪律执行的程序化建制。十一大党章在重新肯定党员基本权利的基础上,肯定了党员在受到违纪处理后的申诉权,规定受处分的党员对处分决定有不同意见时,可以要求复议,并有权向上级党委直至中央委员会申诉。应该肯定,这是一个重要进步。在此基础上,随着党的十一届三中全会实现了新中国历史上的伟大转折,从十二大起,党章建设进入一个新的历史阶段和发展水平。十二大党章不仅继续坚持受到违纪处理后党员的申诉权,而且第一次在党章的历史上设立了党的纪律检查机关。党的纪律检查委员会最早建立于1949年11月9日,由朱德任中央纪委书记。1955年后,鉴于高岗和饶漱石的“分裂党的活动”和“非组织活动”,为加强对党员干部特别是对党的高级干部的监督,成立了党的各级监察委员会。但由于此后“左”的错误不断发展,党的监察委员会实际上并没有能够起到监督和执纪的作用。1978年底,党的十一届三中全会在实现伟大历史转折的同时,决定重新设立党的纪律检查委员会,以维护党规党法,切实搞好党风。这在党的纪律建设制度史上具有深远意义。党的十二大党章对纪律检查委员会进行了专章设置,标志着这一机构成为党的纪律建设的直接主体,也标志着党越来越深刻地认识到“在我们党执政的情况下长久保持好的党风,任务还非常重”【《陈云文集》第3卷,人民出版社,2005年,第511页。】,因此迫切需要加强纪律执行机构的建设。十二大党章规定:“党的中央和地方各级纪律检查委员会的主要任务是:维护党的章程和其他重要的规章制度,协助党的委员会整顿党风,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。”【夏利彪编:《中国共产党党章及历次修正案文本汇编》,第258页。】从十二大到十八大,党章基本上延续了十二大党章关于党的纪律建设主体和纪律执行程序的表述,其间也有一些变化,主要是从十六大党章起,在关于纪律检查委员会职能的规定中增加了“组织协调反腐工作”。这适应了在不断变化的条件下党的建设中的新问题和新需要,体现了改革开放以来党在推动自身纪律程序建设上认识和实践的稳定发展。

  综上所述,党章是党的组织历史和纪律建设历史的高度凝结。从党的二大产生第一部党章以来,作为党的总章程和总规矩,党章所反映的中国共产党人的理想、宗旨、最高纲领并没有发生变化,党对自身严密的组织性和纪律性的基本认识也没有发生变化。但中国共产党又能够在不同的历史时期和发展环境中,根据自身所处的时代方位和具体任务不断加强对自身纪律建设的认识。正是在这种不变与变的统一中,党的建设伟大工程与党领导的人民的伟大事业始终保持了高度统一,而党的纪律建设则构成了这种统一的基石所在、根基所系。这也正是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央领导全党在为“两个一百年”和中华民族伟大复兴目标奋斗过程中不断推进全面从严治党的历史逻辑基础所在。

  *本文是国家社会科学基金重大项目“加强党性修养与严守党的政治纪律和政治规矩研究”(2015 YZD15)的阶段性成果。

  (本文作者,陕西师范大学马克思主义学院教授、院长,西安710119)

  

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